我国农村社会养老保险制度的演变.docx

??

?

??

我国农村社会养老保险制度的演变

?

??

?

?

?

?

?

?

?

???

?

?

?

?

?

我国建立农村社会养老保险制度的探索可以大体分为三个时期：一是从1992～1998年由国家民政部所主导实施的农村社会养老保险（以下简称老农保）时期；二是进入21世纪后各地对老农保进行改革而自主实施的地方新农保时期；三是从2009年开始在全国范围内实施的新型农村社会养老保险（以下简称新农保）时期。

一老农保的实践

（一）老农保制度产生的背景、主要内容及失败的原因

改革开放后，我国农民传统的养老方式面临着新情况的挑战：集体向贫困家庭倾斜的分配机制消失了；计划生育政策的实施，增大了农民依托代际交换维系老年生活的风险；农民从业结构、收入来源的多样化，弱化了传统社区对不孝子女的约束和惩罚机制；土地的收入保障功能面临着土地数量有限、新增人口没有土地等方面的困境。针对这些挑战，我国政府提出了“家庭养老，集体扶持，稳定农村土地政策”的解决思路。同时，由政府主导，开展了建立农村社会养老保险制度的实践探索。

1992年1月，民政部在先前试点的基础上颁布了《农村社会养老保险基本方案》，其核心思想是鼓励农民在年轻时积累资金，从而为其有可能面临的老年生活风险进行储备。该制度参保缴费的对象为“非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口”。资金筹集坚持“以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，个人的缴费和集体的补助分别记账在个人名下。参保农民的缴费标准采取多档次，月缴费标准共有2元、3元、4元、5元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元十二个档次，养老保险费可以补交和预交。领取养老金从60周岁以后开始，根据缴费的标准、年限，确定支付标准。调整缴费标准或中断交费者，其领取养老金标准，需待缴费终止时，将各档次、各时期积累的保险金额合并，重新计算。投保人领取养老金，保证期为十年。基金以县为单位统一管理。保值增值主要依靠购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。农村社会养老保险基金和按规定提取的管理服务费以及个人领取的养老金，都不计征税费。

（二）老农保的开展情况

尽管老农保只是民政部门的部门政策，但各级政府尤其是县级政府有较大的积极性来推动这一工作。其主要原因是他们可以从中得利。这种利益主要体现在两个方面，一是由农民缴费和集体补助所形成的农保基金是一笔可观的资金，政府可以动用这一资金用于地方经济社会发展中。从历史背景看，老农保的产生在某种程度上就是各种力量在农村金融市场争夺中博弈的结果。二是老农保管理机构可以从农保基金中提取管理费。民政部规定，农村社会养老保险事业管理机构可从收取的养老保险费中，提取管理服务费。管理服务费按当年收取保险费总额的3%提取。管理服务费以县（市、区、旗）为单位统一提取，分级使用。分级使用的比例为，县级管理机构为整个管理服务费的85%，地市级管理机构为7%，省级管理机构为6%，中央级管理机构为2%；其中，直辖市管理机构为8%，其县（区）管理机构为90%。县级管理机构计提管理服务费，按分级使用比例，分别直接交付给上级管理机构。[1]

在政府的强力推动下，我国开展农村社会养老保险的地区和单位逐年增多，农民参加保险的人数和保险机构每年收取的保险费增长很快。到1998年农村人口总数为86868万人，投保人数达到了8025万人，占当年农村人口总数的9.24%，占当年农村劳动力46432.2万人的17.28%。当时，全国共有2123个县、65%的乡镇开展了这项工作，全年收取保险基金31.4亿元，支出5.4亿元，累计积累保险基金166.2亿元，有50多万名农民开始领取养老金。

但是，老农保的进展并不是农民自愿的结果。相应地，参保农民也没有从参保中得到好处。一些地方的典型个案显示，为了农保的快速发展，政府层层下指标、分任务，村干部向农民强行摊派，甚至中小学校给学生分摊农村社会养老保险。参加农保的对象主要集中在村干部、乡村私营企业主和部分职工、农村义务兵、村医和部分高收入阶层。一般农民参加的比例低，而且缴费很少。例如，河北省张家口市目前共有164000人参加了养老保险，占农村总人口数的5%。其中未成年人约占1/3。参保农民全部是一次性缴费，而且数额很小，大多数人缴纳了100～300元，缴费上千元的只是少数村干部；参保人员中80%以上为一次性缴费300元以下，有的仅仅一次性缴纳10多元。在经济发达地区，农民的缴费额也不高。例如，到2003年年底，北京市昌平区农村社会养老保险累计缴费金额2713.19万元，平均每人只有1592元。由于缴费偏低，参加农村社会养老保险的农民的领取待遇低，在2003年已经享受农村养老保险待遇的人员547人，人均每月领取46元，其中每月领取20元以下的有280人，