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县域城镇化的区域差异与发展之道

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韩鹏云

摘要：当前，我国工商业主导型地区的县域城镇化呈现出“离土不离乡”的区县空间跨度、非农化的劳动力资源配置、外溢型的城乡资源流动方式等特征，农业主导型地区的县域城镇化呈现出人口“两栖式”空间流动、“半耕半工”的家庭劳动力配置、吸纳型的城乡资源流动方式等特征。虽然不同区域县域城镇化的具体实践存在较大差异，但其逻辑根源具有相通性，即农民家庭的经济伦理转型及其由此展开的行为策略构成了县域城镇化的拉力，政府主导的城镇化发展模式及推动策略构成了县域城镇化的推力。为此，需要将转变地方政府职能、培育农民家庭发展能力等作为着力点，推进县域“以人为核心”的城镇化发展。

关键词：县域城镇化;区域差异;地方政府;发展之道

中图分类号：F299.21;F320?????文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2021）07-0074-07

一、引言

城镇化是我国实现现代化的必由之路。长期以来，对于我国城镇化发展到底应以何种模式开展才能实现效益最优化的问题，广受社会各界的关注和热议。费孝通先生于20世纪80年代提出了小城镇发展的“苏南模式”“珠三角模式”等，认为县域小城镇可以充分吸纳农村剩余劳动力并促进城乡一体化。但随着20世纪90年代苏南乡镇企业的转制，学术界有关城镇化道路的争论开始增多，主要觀点认为“鉴于土地资源相对稀缺、人地矛盾突出的国情，中国的城市化应该采取以特大和超大城市为中心的城市群模式”①。该观点认为以县域为中心发展城镇化会对土地资源带来较大浪费，且容易造成生态问题，发展大都市则能节约资源并提高效率，其创新能力和对劳动力的吸纳程度远胜于小城镇。实践层面，在过去较长一段时期内，很多地区偏重于大中城市发展，但随着大中城市的快速发展，“物的城镇化”和“土地城镇化”水平逐渐远高于“人的城镇化”，城区面积增长率远高于城镇常住人口比率，更高于户籍人口城镇化率。针对这一现实问题，党的十九届五中全会提出了“以人为核心”的新型城镇化战略方向，指出了我国城镇化发展的关键所在。推动以区县范围和中心城镇为主体的县域城镇化正在成为新型城镇化发展的题中之义。当前，综合全国各地的实践情况，可以发现县域范围内农民城镇化的成本最低，农民呼声最高，实现城乡公共服务一体化的水平最高，有利于各类民生政策的整体统筹。

东部发达地区凭借先发优势使区域内很多农村人口无须通过大规模的空间转移就实现了县域范围内的城镇集中。当前，县域城镇化的研究多集中于对这类地区实践的分析。关于如何发展县域城镇化，一些学者强调县域经济与城镇化协调发展对实现农民城镇化的意义。②一些研究者基于县域城镇化的实现模式和地方实践提炼县域城镇化的推广经验。③还有部分学者从微观动力的角度，通过构建“乡村拉力—城市拉力”（“双拉力”）概念模型，探讨乡村劳动力迁移行为、迁移意愿及其城镇化效应。④综合来看，当前县域城镇化的研究偏重于宏观实现模式和微观动力机制的探讨，其分析基础多是立足于东部发达地区的实践，而对中西部地区的县域城镇化实践涉及较少。因此，上述研究虽然对实践具有一定解释力，但缺乏整体关照和差异化分析;此外，目前的研究成果对于中观层面的分析还不够深入，县域城镇化的中观实践逻辑依然需要深入研讨。

县域城镇化作为一个行为事件过程，既与地方政府的治理行为及其治理政策相关，又与农民与家庭的内驱动力及其理性选择紧密关联，地方政府的治理与农民家庭的选择在实践中不是割裂开来的，而是双向影响的，这两个关键变量的互嵌构成了我国县域城镇化的中观实践逻辑。同时由于我国地域广阔，区域发展严重不平衡，不同地域的城乡经济社会发展程度差异较大，尤其是产业结构与人地关系的差异会使地方政府的策略与农民进城的选择呈现出较大的现实差异。工商业主导型地区与农业主导型地区的县域城镇化具有不同的实践路径，对其进行细化分析有助于展现县域城镇化的中观实践逻辑，进一步把握新型城镇化的内在规律。为此，本文拟在“地方政府—农民家庭”的总体框架内分析县域城镇化实践样态的区域差异性和实践逻辑的共通性，并在此基础上探寻县域城镇化的发展之道。

二、工商业主导型地区县域城镇化的实践特征

在我国社会主义市场经济发展过程中，东部沿海地区形成了先发经济优势，以区县为基本单位形成了工商业较为发达的城镇区域，其中汇集了现代产业链条集群并生长出密集的工商业及其他经济业态。中西部地区在工商业发展程度上尽管难以达到东部地区的整体水平，但在大城市周边及某些特定区县也会形成较强的工商产业聚集效应。经济发展水平较高的东部地区和中西部一些区域构成了本文所讲的工商业主导型地区。这类地区工商业密集，需要大量的劳动力予以支撑，同时充裕的就业机会吸引大量农民涌入，区域范围内的农村受到工商业经济的辐射和带动，农民在城镇就业的同时带动整个家庭全面