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人工智能时代政府数据开放中的预算信息公开

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王宏

摘??要：人工智能时代政府数据开放给传统行政治理理念和治理体系带来了新的变革与风险，依存于政府信息公开制度之下的预算信息公开也在新的治理变革的趋势下暴露出许多新的问题。随着以复杂、多元和碎片化为特征的数据时代的到来，现有的政府信息公开理论不足以有效抑制政府数据开放带来的法律风险，也无法回应政府在数据开放过程中实现预算信息公开的有效治理的需求。如何界定“信息”或“数据”权属，如何打破传统封闭行政管理模式对数据开放的壁垒，如何实现信息公开从“信息孤岛”到“数据开放共享”的转变，这些问题的解决亟待实现从行政管制到多元共治理念的转变，也需要构建预算信息公开与共享的多元监督机制。

关键词：预算信息公开;治理变革;法治化;政府大数据;人工智能

中图分类号：TP18?文献标识码：A?文章编号：1004-8634（2021）04-0089-（10）

DOI：10.13852/J.CNKI.JSHNU.2021.04.010

人工智能的发展离不开三大要素：算法、算力和大数据。近年来，国家政策导向充分表明大数据正成为国家治理层面新的方式和合作治理的新模式。1从实践来看，大数据对于预算信息公开确实带来了前所未有的积极变革，一方面人工智能技术带来行政工作效率的突飞猛进，另一方通过大数据实现预算联网监督，使不同部门不同阶段政务行为高度融合，促进预算信息公开程序高效透明，这是传统依靠人工收集、处理信息所无法达到的。但是在其实施中也暴露出许多问题，政府数据开放2与预算信息公开在立法、执法上也存在差异，如何处理好数据开放技术运用过程中信息公开与个人信息自决的法律问题，如何解决预算信息公开主体与政府数据开放主体不一的现实问题，如何在政府决策固化的模式下依靠数据开放技术实现更有效、更合理的預算监督，都成为摆在我们面前值得探讨的法律问题。

一、人工智能时代的数据开放与预算信息公开

1.信息与数据

随着大数据与互联网技术的融合发展，一个集信息流、数据流、技术流于一体，基于万物万联、跨界融合、人机共生以及高度自动化的人工智能时代逐渐来临。人工智能的到来生成了新事物，也对传统法律概念构成了挑战。在“数据与信息的概念”这一问题上，很多学者都认为，数据与信息是有区别的。如郑磊认为，“‘数据是第一手的原始记录，既未经加工与解读，又不具有明确意义，而‘信息则是经过连接、加工或解读之后被赋予了意义的数据”。1郑跃平等认为，“与结构化的信息不同，数据是一种未经过加工的原始资源，往往处于孤立和分散的状态，具有半结构化和非结构化的特征”。2

尽管学界较为一致地认为“信息”和“数据”两者是有着明显区别的，但是在中央和地方立法中却往往存在混用的现象。表1以国务院、最高人民法院、贵阳、杭州、上海为例，列举了在信息公开和数据开放方面不同的法律文件规定。

从表1来看，基本可以分为两类：一种是认为“信息”和“数据”是一致的，如贵阳市政府对两者的定义是完全一致的。另一类则是在文本上存在不一致，主要的区别有以下几个方面：

第一，“数据开放”的主体与“信息公开”的主体明显不一致。如从上海市、杭州市的法律文件看，数据开放的主体与信息公开的主体明显是不一致的。上海市规定中数据开放的主体范围要大于信息公开的主体范围;3杭州市“各级行政机关”的规定要大于“各级人民政府及其职能部门”，数据开放的主体范围也要大于信息公开的主体范围。

第二，来源方式不同。如从上海市的规定看，“信息”的来源方式是有权行政机关“制作或获取”，“数据”的来源方式是“采集和产生”。具体来说，“信息”的来源有两种方式，一是行政机关在履行行政职权过程中制作的信息，二是行政机关在履行行政职权过程中获取的信息。信息公开的过程包含了行政机关能动作为的内涵，无论是制作的还是获取的，行政机关在信息的制作上享有更大的自由裁量权。而数据的采集更多牵涉到个人信息的隐私权。由于数据开放的主体并不都是行政机关，更强调数据集成而非信息制作，因而在数据开放上，行政机关的自由裁量权相对较小。

第三，“数据开放”与“信息公开”的范围不同。1如从最高人民法院《关于办理刑事案件收集提取和审查判断电子数据若干问题的规定》第1条的规定看，“数据”的范围明显要大于“信息”的范围。

2.“预算信息”的界定

从《预算法》上看，不仅在第1条中明确以建立“公开透明的预算制度”作为立法宗旨，而且多处明确规定了预算公开，如第14条、第89条、第92条等。财政部也多次发布意见明确列出应当公开的预算信息。2毫无疑问，作为政府预算的基本信息属于应当向社会公开的信息，不仅应主动公开，而且应尽可能详尽。作为预算信息公开主体的各级政府财政部门及其他部门在预算信息公开方面肩负着严格披露的义务。可以看出，财政部的《关于