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我国地方政府债务融资行为及监管研究

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刘璐

【摘要】尽管我国预算法禁止地方政府融资，但当前工业化和城镇化进程不断加快的背景下，地方政府只能采取迂回策略，通过城投公司等各类机构来筹集资金。基于此，文章就对当前我国地方政府债务融资行为进行了研究，分析了当前比较重要的几种融资模式，并针对当前地方政府债务融资监管现状，提出了一些改善意见，内容仅供参考。

【关键词】地方政府；债务融资；模式；监管现状；意见

近些年来，关于地方政府融资风险问题引起了国内有关政府部门和学术界的广泛关注，进而引伸到对地方政府融资模式和监管方面的探讨。理论和实践均表明，在经济运行中，地方政府进行债务融资是不可避免的行为。关键是如何正视它的存在，并通过建立高效的融资以及监管机制，将其纳入正常的融资轨道，将风险划定在可控范围之内。

一、当前中国地方政府投融资的主要模式

1.1上海模式

目前上海市有上海城投、上海久事、申通地铁、浦东开发公司等政府性融资平台，各融资平台定位明确，比如城投是政府主要投融资平台，负责重大工程建设，水务环境安全等运营管理；申通地铁则负责上海轨道交通的投融资和运营。投融资平台实际运作中主要有两种投融资模式，一是企业债券：上海城投总公司发行建设债券融资；二是项目融资。按照项目性质来采取不同的投融资方式，政府投资主要集中于非竞争的公益性项目，可以盈利的项目进行公开招商，吸引金融机构、房地产公司等社会投资者投资；对于收益小于成本的项目则通过财政补贴、贷款贴息等方式吸引社会投资者投资。

1.2重庆模式

重庆的地方投融资运作模式是政府向投融资公司注入资产，投融资公司储备土地，以土地预期收益向银行贷款，再将资金转贷给项目法人。重庆模式最为出名的是“5533”管理模式：政府通过国债、规费资金、土地筹备、存量资产、税费5种形式向地方政府投融资平台注入资本金；融资渠道有5条：开发性金融机构贷款、商业性金融机构贷款、发行企业债券、推动企业上市和进斤信托融资。3方面运行平衡：资产和负债平衡、项目投入产出平衡、企业现金流平衡。3方面防范风险：政府不直接为平台公司融资担保、各平台公司互不担保、资金专用。这种管理模式不但有助于融资平台的运营发展，还有助于提高资金使用效率和防范债务风险。

1.3天津模式

天津政府投融资平台分为三类：第一类是非经营项目，包括城市路桥、环境绿化和治理等公益性强但不能产生营业收入，建设资金来源于财政拨款；第二类是准经营项目，包括地铁、城市综合开发等有一定的盈利性，但成本和收益难以平衡，资金由建设部门和财政配合筹措；第三类是经营性项目，包括高速路等与城市基础设施建设有关的可以产生盈利的项目，资金由特定目的公司筹措，企业自行组织经营。

1.4苏州模式

苏州模式是典型的政府主导下的通过土地升值来建立项目收益平衡的模式。在这一模式下，借助于地方政府的组织协调优势和政策性金融机构的融资和规划优势，政府负责苏州工业园的相关征地拆迁、招商引资、建设和环境治理工作，政策性金融机构负责提供大额、集中、长期资金和融资规划。通过治理园区环境来提升硬、软环境，招商引资，在带动园区土地价格上升的同时创造税收，反过来用土地出让金和企业税收偿还金融机构的贷款，达到多赢的效果。

1.5芜湖模式

芜湖模式是指地方政府成立融资平台公司来承接金融机构的贷款，用于地方政府想要投资建设的公共基础设施项目，通过土地收益以收账款质押、担保等形式构建信用结构。芜湖模式开启了我国银政合作的先河，后来的地方政府债务的主流模式即从芜湖模式发起的。这一模式对解决我国城镇化建设的资金来源起到了重要作用。

二、我国地方政府债务融资监管现状

近几年，我国对地方政府债务性融资进行监管的主体主要包括三种，首先是中央政府即国务院发文，这往往是相关政策的重要转折；其次是与地方财政密切相关的财政部发文；最后是人民银行及银监会发文。其中后两者的监管政策往往是对中央政府发布文件的具体化。同时后两者的管控重点也有所不同：财政部发文主要针对地方政府债务性融资行为，人民银行及保监会发文主要针对银行等金融机构的放贷行为。从以上可以看出当前对地方政府债务融资的监管主要是属于中央相关部门发布文件的形式进行统一化管理，即管理模式属于制度政策导向的“一刀切”型。

三、地方政府债务性融资监管的完善建议

3.1根据融资的效益情况进行分类监管

首先，对于承担公益性项目且没有稳定性经营性收入的融资平台，由于这种物品具有明显的非竞争性和非排他性，不能由市场来提供，偿债主体只能是地方政府，因此，在明确偿债主体后，相关部门需将所有与该项目相关的费用成本支出纳入政府财政预算；其次，对于承担公益性项目且有稳定收入来源的融资平台，考虑到此种公共物品大多属于具有非竞争性，但有排他性，该情况下监管部门应引入市场机制，加强对融资平台结构的