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数据治理研究报告

——数据要素权益配置路径

（2022年）

中国信息通信研究院政策与经济研究所

中国网络空间研究院信息化研究所

北京市金杜律师事务所

2022年7月

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前言

为解放和发展生产力、释放数据要素价值、培育数据要素市场，

数据要素权益配置问题成为亟待解决的关键性问题。然而，对于数据

要素权益配置问题的认识，一直没有在传统理论层面形成普遍认可的

解决方案。报告认为，实现数据开发利用和价值最大化才是当下解决

数据要素权益配置问题的根本目的之所在。

报告首先对数据要素权益配置的内涵进行逻辑解构，讨论权益配

置的基础理论、基本构成以及配置方法，并分析数据要素权益配置的

关键症结，包括数据多维属性导致数据权益体系构建尚未形成共识、

静态化的数据赋权模式无法匹配数据动态化的流动特性以及数据之

上多主体诉求交织导致各方利益难以平衡等障碍。事实上，数据要素

权益配置是世界各国共通性难题，实践中围绕数据要素权益配置也建

立起了一系列探索机制，包括数据立法完善配置路径、数据分类成为

配置基础、数据流通实现各方权益以及技术方案成为权益保障工具。

在立足实践经验的基础上，报告提出数据要素权益配置是一项复

杂的系统性工程，为使相关各方的利益在共存和相容的基础上达到合

理的优化状态，需要秉持开放化、类型化以及价值化的思考方式，摒

弃“套模具”的方法，使用“搭积木”的方案，围绕数据处理活动产

生的互动关系，不断分步式探索，积累权益配置规则。报告建议根据

个人信息、企业数据和公共数据所具有的不同属性和特点，制定差异

化的权益配置方案，并分别规定在公共管理以及商业应用环境下的数

据要素权益配置规则，逐步建成涵盖多维度、多层次的规范体系。

目录

一、数据要素权益配置的重大意义1

（一）适配生产力发展的现实需要1

（二）实现数据高效利用的有效手段2

（三）厘清数据法律关系的必然前提3

二、数据要素权益配置的内涵解构5

（一）数据要素权益配置的基础理论5

（二）数据要素权益配置的基本构成7

（三）数据要素权益配置的方式方法11

三、数据要素权益配置的关键症结12

（一）数据多维属性导致数据权益体系构建尚未形成共识12

（二）静态化的赋权模式无法匹配数据动态化的流通特性13

（三）数据之上多主体的诉求交织导致难以平衡各方利益14

四、数据要素权益配置的探索机制16

（一）数据立法成为完善数据权益配置的路径16

（二）数据分类分级成为数据权益配置的基础19

（三）数据流通成为实现各方主体权益的引擎23

（四）技术手段成为保障各方主体权益的工具26

五、数据要素权益配置的总体思路及实现路径30

（一）总体思路30

（二）实现路径31

数据治理研究报告——数据要素权益配置路径（2022年）

一、数据要素权益配置的重大意义

数据是新一代信息通信技术的底层驱动力，具备了生产

要素和战略资源的双重角色。我国需要构建起数据要素权益

配置基础制度，解决我国数据要素市场建立面临的诸多障碍，

进而适配生产力的发展，护航数据资源高效有序利用，回应

数字时代法律关系需求。

（一）适配生产力发展的现实需要

生产力作为人们解决社会同自然矛盾的实际能力和物

质力量，在不同经济形态和时代背景下具有不同的表现形式。

数字经济时代，以人工智能、区块链、云计算、大数据为代

表的新一代信息通信技术已成为新型生产力，但其快速发展

离