北京市城市地上地下土地权利管理问题与对策.docx

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北京市城市地上地下土地权利管理问题与对策

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目前，中国正处在快速的城市化和工业化过程中，城市面貌日新月异。城市建设的加快必然会导致人地矛盾突出，土地资源的高效、集约利用的现实意义愈发突出。这要求在土地利用过程中，控制水平空间扩展的同时要强调地上和地下空间的利用。特别是《物权法》的颁布，为地上地下土地空间的利用提供了法律依据，但是针对已经有所发展的地上地下空间土地利用，目前的法律法规制定未能与之同步。为了促进土地的高效利用，必须加紧对地上地下土地权利的研究。本文以北京市作为研究区域，以地上地下土地利用调查为基础，进行了地上地下土地权利设置的研究，并针对调查中遇到的问题提出了一些政策上的建议。

一北京市城市地上地下土地开发状况

针对北京市地上地下空间的利用现状，从用途上以及地上地下土地利用的程度选取了四个典型区域进行地上地下土地权利调查，这四个区域为：中关村科技园西区（简称中关村西区）、地铁、东直门交通枢纽暨东华广场商务（简称东直门交通枢纽）和枫林绿洲小区（见表1）。调查发现，改革开放之后，特别是21世纪以来，北京市建设用地供需矛盾日趋紧张，城市建设用地向地上和地下扩张的情形越来越多。

表1调查的典型区域说明

（一）地上空间利用

除了传统的建设高层建筑等形式外，北京市城市地上空间主要利用类型还有：地上商用建筑设施，如空中走廊和空中缆车等；地上市政管线设施，如输电线路和信息线路等；地上公共交通设施，如城铁、高架桥和立交桥等。但是，由于地上空间的利用必须以地表建筑为依托，在已经充分利用的情况下，在已有的建筑物之上进行地上空间利用，实施起来较为困难，因此开发利用程度较差，主要以交通设施利用为主，性质多为公益性。

（二）地下空间利用

北京市地下空间主要利用类型包括地下交通、地下停车设施、地下市政管线、地下人防设施、地下空间综合开发利用五种形式，主要集中在建成区内。地下空间以点状分布、浅层（地下0～10米）为主，功能较为单一，属于地下空间开发的萌芽与发展阶段之间。从性质上看，公益性和经营性并存。

目前，北京市地下空间的建设以平均每年建筑面积300公顷的速度增长。依据《北京市地下空间规划（2004～2020年）》到2020年北京市域内地下空间开发利用建筑面积约9000公顷。一些重点区域地下空间综合开发利用较为集中，比如，中关村西区内的地下空间利用较为充分，约占总建筑面积的33%。地下空间利用也成为北京市土地立体开发利用的主要部分。

二北京市城市地上地下土地权利管理状况与问题

（一）北京市城市地上地下土地权利设置状况与问题

1.地上地下土地权利设置的主要类型

通过对典型区域的调查，总结出北京市地上地下空间权利的类型主要包括建设用地使用权和地役权两种。结合国内外相关法律法规的研究，在此基础上进一步分类。分类体系见图1。

图1北京市地上地下空间权利类型

建设用地使用权是针对某一宗地的地表、地上和地下享有的占有、使用和收益权利，是最常见的建设用地使用权表现形式。分层建设用地使用权，是指将宗地在垂直空间上分为二层或多层，每一层的空间作为独立的客体，为不同主体所拥有的、独立的建设用地使用权。空间区分建设用地使用权，与分层建设用地使用权类似，此处没有分层的概念，而是指根据需要，将空间划分为不同形状的、独立的三维空间，这些空间为不同主体所拥有的、独立的建设用地使用权。土地共有+建筑物区分所有权，此项权利是一种对多业主对土地共有，对建筑物实行区分所有的权利，通过土地使用权共有与建筑物区分所有来实现土地空间权利的细分，是土地权利与建筑物权利的一种有机结合。

《物权法》虽然明确了地役权的概念，但对于其种类并没有进行细分，依据空间表现形态和用途的不同，将其分为通行地役权和管道埋设地役权。另外，根据地役权的取得方式，可分为约定地役权和法定地役权，前者为需役地人与供役地人之间签订合同约定而产生的，后者不需要双方签订合同约定，而是依法产生，多是为了公共利益的需要设定的地役权。目前，我国还没有对法定地役权的详细规定。

2.地上地下土地权利体系设置有待完善和规范

目前，我国法律中还没有分层建设用地使用权和空间区分建设用地使用权的设置。为了满足现实的需要，需要通过立法补充这些权利类型。除了需要通过法律明确设立新的权利类型、完善权利体系规范外，一些已经存在的权利类型的设置还需要规范。在《国有建设用地使用权出让合同》（2008年版）中，虽然对建设用地使用权的空间范围，包括上界限、下界限和高差都进行了明确的规定。但是还有一些问题需要明确：①确定建设用地使用权的上界限、下界限的标准是什么；②在新出让合同颁布之前获得的建设用地使用权的空间范围如何确定；③在确定上下限的空间范围之外，土地的空间