《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》评析.docxVIP

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《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》评析

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2016年12月21日，上海市政府公布生效了《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》（以下简称《网约车若干规定》），对上海市范围内网络预约出租汽车（以下简称“网约车”）的经营服务进行了全面规范。以此为起点，上海市范围内的网约车经营活动有了本地的政府规章依据，正式被纳入了法治的轨道。网约车是当前日益勃兴的共享经济的典型形态，它与广大市民的日常生活息息相关，是城市交通系统中的重要组成部分，其运作的好坏直接关系城市交通系统运作的状态与市民们的出行感受。而作为本地规范网约车经营活动最重要的法律依据之一，《网约车若干规定》的生效实施必将会对上海市范围内网约车行业的发展产生重要的影响。

一《网约车若干规定》的立法背景

网约车的出现可以追溯到2012年8月，当时杭州快智科技有限公司推出了快的打车软件。同年9月，北京小桔科技有限公司推出了滴滴打车软件。这两个手机打车软件的推出宣告了通过手机互联网打车时代的开始。上海作为超大型城市，理所当然成为手机打车软件推广的重点区域。这两个打车软件推出之初，主要是与传统的巡游出租车相结合，为使用者提供通过手机预约巡游出租车的服务，属于传统路边扬招出租车和电话预约出租车两种打车方式的补充。这种打车方式为出租车司机提供了更多的客源，降低了出租车的空驶率，因此受到了出租车司机的迅速接纳。同时这种打车方式也便利了乘客随时随地预约出租车，降低了乘客寻找与等待出租车的时间成本，因此也很快获得了乘客们的认同。经过初期打车软件公司艰难的推广，也得益于同时期我国智能手机的迅速普及，打车软件在2013年迎来用户量的爆发式增长。

打车软件的普及缓解了城市出行需求与出租车数量限制之间的矛盾，然而同时也带来了两个新的问题。一个问题是出租车的加价问题。在当时滴滴打车与快的打车的软件设置中，都存在乘客加价预约出租车的功能，使乘客在交通拥堵的高峰期（如上下班期间）可以通过加价的方式竞争预约出租车。这一软件设置导致在交通高峰期，许多出租车司机倾向于接受通过打车软件出价较高者的预约申请，这就忽略了传统路边扬招的乘客。结果，在城市交通高峰期间，许多路边扬招出租车的乘客，明明看到许多亮着空车灯的出租车，却怎么也打不到车。这种现象随着滴滴公司与快的公司通过对出租车司机与乘客的高额补贴来抢占市场的竞争方式的出现而愈演愈烈。另一个问题是通过手机打车软件预约到黑车的现象。所谓黑车是指没有获得出租车营运许可证而从事出租车营运的私家车，它是上海市出租车领域中长期存在的现象，交通执法部门对黑车一直维持着严格执法的态度。传统上黑车一般都集中在郊区地铁站等人流较集中的地带，然而在打车软件的普及过程中，黑车也开始借助打车软件的信息开始蔓延。

这两个问题的发生有着一个先后的过程。在打车软件普及的初期，出租车加价的问题更为突出[1]。2013年上半年打车软件在全国不同城市开始使用，由于人口基数大，出租车需求量高，上海市区范围内乘客通过手机打车软件进行的加价竞争率先开始出现问题，特别是在上下班交通高峰期，如果不通过打车软件进行加价预约，几乎就很难叫到出租车，许多尚未习惯使用打车软件的乘客对此十分不满并不断投诉，这就凸显了政府实施规制的必要性。2013年7月5日，上海市交通运输和港口管理局制定发布了《关于规范本市出租汽车预约服务管理的通知》（沪交客〔2013〕437号），其中明确规定：“禁止出租汽车驾驶员使用具有价外加价、显示乘客目的地、乘客详细信息等功能的技术产品承接预约服务。”其中的“技术产品”指的就是滴滴打车、快的打车一类的打车软件。之后加价竞争的问题蔓延到全国每个使用打车软件的城市，到了2014年7月9日，交通运输部发布《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，其中明确规定出租汽车电召收费应当符合当地出租车运价管理相关规定，不得违反规定加价。这意味着当时出租车加价竞争的问题已经成为全国性的普遍问题。上海市交通委员会[2]依据交通运输部的这一通知在2014年9月下发《关于规范出租汽车手机软件召车等网络预约服务管理的通知》，其中明确要求第三方打车软件公司在当年9月19日取消加价功能。

手机软件预约到黑车的问题则是在2014年初在上海出现并逐步泛化的。由于多次接到乘客通过打车软件预约到黑车的投诉，上海市交通委员会于当年5月曾与滴滴公司和快的公司协商，希望两家公司能提交黑车异常交易的数据，但是当时上海市交通委员会与两家公司的沟通并不顺畅[3]。同时，上海市政府开始着手制定《上海市查处车辆非法客运办法》，并于2014年8月1日正式生效。这一地方政府规章制定的缘由之一就是在上海市区域范围内发现“个别打车软件等网络