经济走向“冯德莱恩欧委会2.0”，欧盟未来政策走向的现有信号.docx

目录

TOC\o1-3\h\z\u欧盟后续政策走向：走向“冯德莱恩欧盟委员会2.0” 4

欧盟决策机制：谁说了算？ 4

路径依赖：冯德莱恩第一任期的政策组合 5

现有信号（1）：来自欧洲理事会和欧洲议会的影响 5

欧洲理事会的意见：《战略议程2024-2029》 5

欧洲议会的意见：冯德莱恩在欧洲议会内的“执政联盟” 6

现有信号（2）：冯德莱恩的竞选政策纲领 7

后续观测信号：冯德莱恩对新一届欧盟委员会委员团的任命选择 7

欧盟新政治格局对欧盟政策走向的影响 9

欧洲议会内政治格局的变化 9

总结 11

风险提示 11

图表目录

图1：欧盟政治架构 4

图2：冯德莱恩第一任期内欧盟委员会的政策组合 5

图3：欧洲理事会2019年出台的《战略议程2019-2024》 6

图4：欧洲理事会出台的《战略议程2024-2029》 6

图5：《下一届欧盟委员会政治纲领（2024-2029）》主要内容 7

图6：2014年“容克欧盟委员会”的委员团构成 8

图7：2019年“冯德莱恩欧盟委员会1.0”的委员团构成 8

图8：欧洲议会议席分布：2020年 9

图9：欧洲议会议席分布：2024年 9

图10：“欧洲爱国者”（PfE）党团构成 10

图11：“主权国家的欧洲”（ESN）党团构成 10

欧盟后续政策走向：走向“冯德莱恩欧盟委员会2.0”

随着冯德莱恩开启其第二个欧盟委员会主席任期，欧盟政策可能会有什么变化？

欧盟决策机制：谁说了算？

讨论欧盟未来政策走向的第一步是理解欧盟决策机制。理论上，欧盟最高决策机构是由成员国领导人、欧盟委员会主席、欧洲理事会主席构成的欧洲理事会；继而学界存在“双重行政权”理论，将欧洲理事会整体类比为欧盟总统、欧盟委员会主席类比为欧盟总理，这就是考虑到在决策流程上，一般欧洲理事会在形成内部结论后，向其他三个机构（欧盟委员会、欧盟理事会、欧洲议会）提供政策方向上的建议，由其他机构负责落实。问题在于，欧洲理事会常规季度会面的制度意味着欧洲理事会对日常具体的政策制定影响有限，更何况欧洲理事会主要侧重对外政策。

实际上，由于欧盟立法制度设计，以及2009年《里斯本条约》对机构间分工的调整，欧盟委员会越发有“总统化”的趋势，成为欧盟决策的核心。如果从议行关系的角度将欧盟当下的政治设计与其他主权国家对照，由于欧盟将法案的动议权垄断在欧盟委员会手中（换言之，所有法案的起点必须是欧盟委员会），欧盟委员会在常规行政权的裁量空间（例如政策执行和制定政策细则过程）之外，还额外对立法过程施加相当影响。继而，欧盟的政治权力高度集中在欧盟委员会手中。

相反，如果从立法权内部分配的角度分析欧洲议会，在欧盟现行的两大类立法程序中，欧洲议会均只发挥边缘性角色。在一般立法程序（ordinarylegislativeprocedure）中，纵使欧洲议会以绝对多数否决了欧盟理事会和欧盟委员会的立场，欧盟理事会若能达成全体一致，则依然可以略过欧洲议会意见、直接通过法案；在特殊立法程序中，欧洲议会的角色则更为边缘化，在“同意”程序中，欧洲议会甚至缺少提出意见的权利。

图1：欧盟政治架构

数据来源：欧盟、

继而，我们主张欧盟委员会才是欧盟决策机制的核心。在欧盟委员会内部，名义上采取集体决策制，主席在决策过程中与其他委员并无上下级关系。但实际上，由于欧盟委员会主席掌握委员的任命权，有权要求个别委员辞职，还有指导委员会政治工作的权利，继而主席与其他委员存在领导关系。一如《阿姆斯特丹条约》第219条规定，欧盟委员会主席是欧盟委员会的“首席委员”

（primusinterpares），该表述与罗马帝国时代对屋大维的称谓“首席公民”有异曲同工之妙。简而言之，我们认为欧盟决策机制的核心是欧盟委员会，欧盟委员会的核心是冯德莱恩。

路径依赖：冯德莱恩第一任期的政策组合

冯德莱恩在2019年秋季正式开始其欧盟委员会主席的第一任期，但上任后相继遭遇2020年起的新冠疫情、2022年起的俄乌冲突，导致欧盟委员会的政策优先级向应对外部挑战倾斜；但这些在第一任期内推行的政策可能会造就第二任期内政策的路径依赖，政策产生的利益集团结构可能继续游说欧盟委员会延续相关政策。

总体来说，冯德莱恩第一任期内实际推行的政策情况如下：

在经济政策领域，产业政策除了绿色转型外，能源主权也成为政策关键词；经济总量政策则围绕新冠救济。

在社会内政与监管领域，政策重心在数字服务和数字市场。

在对外政策领域，关键问题成为了俄乌冲突，冯德莱恩采取了亲美国的取向，支持援助乌克兰、进一步欧盟扩员。

图2：冯德莱恩第一任期内欧盟委员会的政策组合