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探寻草原牧区生态“高颜值”发展高质量的破题法
草木植成,国之富也。我国天然草地面积近40亿亩,主要分布在西
部和北部的半干旱、干旱和高寒地区,占国土面积的27.6%,是陆地重要
自然生态系统。作为生态与生产功能复合体,草原被誉为“水库”“钱
库”“粮库”和“碳库”,对维护国家生态安全和经济社会可持续发展具
有不可替代的作用。
然而,我国草原生态系统整体仍较脆弱,约70%的草原处于不同程度
的退化状态,究其原因,与长期以来草原生态保护与生产发展之间的关系
失衡、牧民生计维持与家庭增收过度依赖畜牧业发展、草原生态价值没有
得到充分实现等密切相关。
笔者认为,完善草原生态保护补偿机制,健全依法补偿制度,均衡协
调草原生态与生产关系,促进生态价值兑现,实现生态“高颜值”和发展
高质量的有机统一,或将成为走出一条以“生态优先、绿色发展”为导向
的草原高质量发展新路的破题之法。
草原生态保护补偿制度尚在摸索阶段
生态保护补偿是生态文明制度的重要组成部分。党的十八大以来,我
国陆续出台了一系列重要文件,不断加大生态保护补偿力度,在各领域探
索、创新符合国情的生态保护补偿制度体系。从实践来看,已建立起森林
生态保护补偿制度,将国家级公益林全部纳入补偿范围;实施重点生态功
能区转移支付,对限制和禁止开发区域予以支持;推进湿地生态效益补偿,
封禁保护沙化土地,开展耕地轮作休耕制度试点等。
在草原方面,自2000年以来,我国陆续实施了退耕还林还草、京津
风沙源治理、退牧还草、退化草原生态修复治理等一系列重大重点生态工
程项目,对遏制草原快速退化做出了积极贡献。其中,草原生态保护补助
奖励政策是最具代表性的一项生态保护补偿机制的探索。
2023年,国务院决定在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、
宁夏和云南8省区牧区全面实施草原补奖政策。2023年,又将范围扩大
到河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江5省及黑龙江省农垦总局。政策内容
主要包括禁牧补助和草畜平衡奖励,通过“一卡通”形式将资金发放给牧
民。截至2023年,中央累计投入资金约1701.64亿元,政策惠及13个省
(区)657个县1210.42万户5066.63万牧民,近26.05亿亩草原初步实
现草畜平衡,12.06亿亩草原通过禁牧封育得到休养生息,草原承载压力
有所降低,快速退化趋势得到基本遏制,生态功能逐步恢复。该政策成为
专门针对草原保护的一项覆盖范围最广、资金规模最大、受益牧民最多的
惠牧政策。
但总体来看,我国草原生态保护补偿制度尚处于起步摸索阶段,在具
体实践中仍存在以下主要问题:
其一,国家是投资主体,社会参与严重不足。目前,我国实施的主要
涉草生态保护修复项目均以中央财政投资为主,地方和社会资本投入较少。
虽然中央财政投入取得明显成效,但相比全国40亿亩天然草地的全域保
护修复,受资金投入量影响,工程项目覆盖范围十分有限。同时,草原补
奖政策尽管覆盖范围广,可是标准偏低,禁牧补助和草畜平衡奖励远低于
牧民生产经营的机会成本。因此,很多牧民虽然认同并积极参与该项政策,
获得了补奖资金,但在行动上往往减畜减压不到位,超载、偷牧等行为依
然普遍存在,政策激励不足和约束不力等问题突出。
其二,“保护者获益、破坏者付费”的公平、高效机制尚未真正建立
起来。1985年颁布的草原法,为依法保护草原奠定了法治基础。但目前
仍存在草原概念定义范围不清楚、行政处罚依据不充分、部分监管领域缺
失等问题。此外,现有法律法规对利益主体、受偿主体等未作出明确界定,
致使生态保护补偿依据不充分。对保护草原行为,较低的补偿标准难以补
足相应的代价付出;对破坏草原行为,被查处概率低、惩罚力度小,达不
到实现草畜平衡的管理目标,可以说,当前“减畜减收、保畜保收、增畜
增收”的牧户收入策略,并未因实施草原补奖政策而彻底改变。
其三,草原生态保护与生产发展的矛盾依然突出。当前,牧民对草原
生产功能的依赖仍较强,80%以上的家庭收入源自畜牧业生产,增收依靠
增畜的传统生产经营方式尚未得到根本改变。在维持和不断提高农牧民收
入的现实需求下,保护草原生态与发展畜牧生产之间的矛盾难以调和,超
载放牧屡禁不止。相关统计数据显示,全国草原仍超载10%左右。实地调
研发现,部分地段草原放牧超载达30%,超载50%以上的牧户还不少。即
使高成本修复治理退化草原,工程项目实施结束后交还给承包经营者继续
使用,又将面临二次退化的风险。
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