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国土空间体系下的控制性详细规划探索

摘要：在国土空间规划体系建立并监督实施的背景下，控

制性详细规划作为国土空间规划体系中重要的详细规划类型

之一，应顺应新的形势，并结合自身特点积极融入国土空间

规划体系。

关键词：控制性详细规划问题探索

控制性详细规划（简称控规）是将总规的宏观控制要求具

体化为微观控制的规划阶段，是以经批准的总体规划或分区

规划为主要依据，确定建设用地的使用性质、使用强度的控

制指标、道路、工程管线的控制性位置及空间环境控制的规

划要求，并对下一阶段编制修建性详细规划及开展城市设计

提供直接指导和控制作用，是规划与管理、规划与实施连接

的重要环节，更是必要手段和主要依据。在国土空间规划体

系建立并监督实施的背景下，控制性详细规划作为国土空间

规划体系中重要的详细规划类型之一，应顺应新的形势，并

结合自身特点积极融入国土空间规划体系。本文将从传统控

规存在的问题、国土空间规划体系下的控规属性分析、国土

空间规划体系下的控规编制探索三个方面提出对新形势下控

规转变的一些思考。

1传统控规存在的问题

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1.1编制体系方面

在控规的编制过程中，每个省通常根据自身情况制定一个

控规编制办法或者编制导则用以全省的控规编制，这种看似

整齐划一的方法其实存在一些问题——同一个省中各市县的

发展条件、经济情况、地形地貌也可能具有很大的差距，既

会有发展良好的省会城市，也会有地处偏远的落后县城；既

会有以经济发展为主的区域，也会有以生态发展为主的区

域……每个地区的发展需求不用、面临的发展形势不同，但

大方向上却都以一套控规进行处理，可能会导致控规不适用

的问题。

1.2规划内容方面

1.2.1控规编制单位往往只在编制开始之前花几天时间去

现场进行调研拍照了解以下地形地貌特征和城市总体状态，

再去相关部门收集资料，随后便开始编制，并未对该区域的

经济发展、区域特色、民俗文化、土地权属及相关利益的均

衡性、企业和老百姓的需求与意愿等方面的内容进行深入了

解，导致缺乏公众参与度，部分内容与实际脱节。

1.2.2有时由于强调过于刚性的控制指标而显得缺乏灵活

性，比如对用地性质和开发强度限制较多，导致后续许多项

目难以实施，影响实现社会、经济、生态三大效益的最佳结

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合，造成既不能保障公众利益，又束缚了市场配置资源基础

性作用发挥的局面。

1.2.3在当前市场经济主导的环境下，规划设定的容量限

制被突破的情况时有发生，这就导致公共设施用地难以得到

有效保障，基础配套设施常有不足。

1.2.4主要注重于容量控制，而忽视对城市形象的引导，

城市形象如何发展主要依赖市场和投资方决定。

1.3审批管理方面

“控规”所有的内容集中在一张图上，均上报市政府审批。

一经审批内容即确定下来，后续如果出现与城市发展现状不

匹配的情况则须经法定程序进行修改，修改流程较为复杂、

周期较长，可操作性差。

1.4规划衔接方面

《城市规划编制办法》中规定:编制控制性详细规划应当

依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专

项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标。

但实际上，各种专项规划往往各自为政，职能部门之间缺乏

有效的沟通机制，控规存在衔接协