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探索存量低效用地盘活路径，提升土地

利用效益

近年来，随着新增建设用地供应速度放缓，城市的发展和

功能定位的变更，加上区域经济增长的不断推进，低效建设

用地的盘活利用已引起社会的高度重视。为主动融入粤港澳

大湾区建设重点任务，保障重点项目的用地需要，各个地区

逐步开展关于盘活存量低效建设用地的试点工作，依据城乡

规划、建设、消防等文件规定，统筹利用存量低效用地，补

齐既有城镇建设用地短板，提高土地利用效益。

一、存量低效建设用地的基本情况

关于存量低效用地的界定，各地区未制定执行细则，仅对

存量低效用地进行了方向性的概括，结合相关文件精神及存

量建设用地的利用现状，主要可分为以下几类：

1.低效的历史存量经营性土地。目前，各地区仍存在部分

的历史存量经营性土地，用地性质为住宅、商业、办公、旅

游等，由于各种原因一直搁置未开发建设，比如在土地征收、

拆迁安置等环节，因征地补偿问题而导致权属争议而无法开

发；或者，因企业资金困难、项目落空、产能过剩等原因，

不愿或无力继续开发，甚至部分企业以圈地为目的，囤积土

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地供而不用，造成土地资源浪费，未实现预期的经济效应价

值。

2.低效的历史工业用地。由于历史上工业用地发展较为粗

放，随着城市的发展，大量的工业用地变成了低效用地。该

类型低效用地主要包括：淘汰类产业使用的工业用地、不符

合现行环保要求和安全生产的工业用地、不满足现行规划的

工业用地、因企业自身原因造成的闲置工业用地等。

3.低效的村集体留用地。为保障农民利益，在征地过程中

政府会按规定返还村社相应比例的留用地。随着征地项目的

推进，目前已产生大量的村集体留用地，但鉴于农村经济组

织资金、技术、管理等方面的限制，凭借自身力量难以实现

集体留用地的有效利用开发，只能产生较低的效益，甚至不

产生效益。

4.未合理利用的零星用地。受城规、土规、环保、土地权

属争议等多种因素影响，各地区尚存在较多的未被合理利用

的零星用地（如边角地、夹心地、插花地），由于无法整合

利用，开发难度较大，且往往缺乏合理规划管理，进而影响

城市发展布局，降低土地开发利用效益。

二、盘活存量低效用地存在的问题

（一）多因素制约低效经营性用地的盘活

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经营性用地一般情况下是指经营性项目的用地，主要包括

商品房、商业、服务业、旅游、金融等项目，此类建设用地

的市场经济价值较高，监管较为严格，大多数用地未能按期

开发利用，皆存在较为复杂的历史因素，其中包括规划调整，

河道退缩位的管控及权属争议等。针对已供应国有建设用地

的开发利用监管，国土资源部颁布了相关规定，严格限定了

国有建设用地动、竣工时限及闲置监管情况。由于经营性项

目的开发建设周期受制于企业资金情况，大多数用地单位取

得地块后都会及时开展规划报建手续，未能按期开发建设项

目多半涉及复杂的历史因素，导致再次盘活利用难度增大，

其中主要原因包括：一是部分地块已被调整土规、城规，或

者受水域、环保等因素影响，现开发建设客观条件发生变化，

无法按原土地用途盘活利用；二是部分地块目前处于司法查

封、诉讼状态，即使对该类型地块进行处置，亦会因司法查

封状态而无法进行处置，导致宗地不能有效盘活利用；再者，

由于土地价值不断提升，早期