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推进税收优惠法制化建设的对策分析

税收优惠是指一个国家或地区为了达到一定的目标和目标，对特定纳

税人或征税对象给予照顾和鼓励而采取的减轻或免除税负的措施。我国税

收优惠在吸引外资、引进技术、调整产业结构和促进经济等方面发挥了重

要的作用。但也不可否认，随着我国市场经济体制的确立和其他客观经济

条件的变化，以及税收制度的进一步深化改革，现行的税收优惠政策已不

能适应经济发展的需要。加强税收优惠法制化建设，完善税收优惠制度已

势在必行。

一、我国税收优惠法制化的现状

1994年税制改革，废除了许多不合时宜的税收优惠措施，缩小了减

免范围，但仍属于法制化的初级阶段，依然存在一些。

（一）税收优惠的效力低，缺乏统一性和规范性。

我国开征或准备开征的18个税种中，经过正式立法的只有《外商投

资和外国企业所得税法》、《个人所得税法》和《税收征收管理法》。其

他税种仍然停留在由国务院发布暂行条例和规定，由财政部发布实施细则

和解释通知的水平上，立法层次低，法律效力低，在实际操作中，执行力

度不强，无法满足社会主义市场经济法制化的迫切要求。以企业所得税为

例，内资企业所得税的税收优惠措施只在国务院发布的暂行条例第八条列

了两项规定，至于具体采取哪些税收优惠措施，则散见于其后由财政部、

国家税务总局发布的《关于企业所得税若干优惠政策的通知》和《企业所

得税若干政策问题的通知》，这不仅使税收优惠措施缺乏规范性，而且其

法律效力也远远落后于涉外企业所得税。此外，由于税收优惠政策多层次，

使税收制度复杂化，缺乏统一性和权威性。

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（二）税收优惠在政策导向上忽视了财政需要。

在改革开放初期，我国对外国投资者采用全面优惠原则，这在当时的

特定环境下的确起到了吸引外资的积极作用。但是，随着我国投资环境的

逐步改善，市场经济环境的逐步形成，这种全面优惠的弊端越来越明显，

主要表现在放弃的税收较多，税务成本较高。同时，在尚未同跨国纳税人

的居住国政府普遍签订国际税收协定的情况下，实行全面优惠并不一定能

得到预期效果。而我国由于经济的高速发展，由政府财政投入的基础建设

不断扩大，地方政府为满足财政需求而导致“减税增费”现象愈演愈烈，

使税收优惠在政策导向上忽视对财政需求的缺点更突出了。因此，根据我

国现有的财力，必须严格实行税收优惠的总量控制和效益控制，以免不适

当地应有的财政收入和国家的宏观调控。

（三）缺乏与开放型经济发展相匹配的条件。

随着改革开放的不断深入发展，我国经济正逐步与世界经济接轨。但

现行的税收优惠明显缺乏与开放型经济发展相匹配的条件。

1、政策法规不明晰。各税种的税收优惠层次不同，难免出现重叠、

不合理现象，减弱了对外商投资的吸引力；政策法规的持续性、稳定性较

差，使外商进行投资时顾虑重重，不敢加大投资力度；政策法规的不明晰

也使我国在参与国际经济事务中常处于不利地位。

2、没有解决加入世贸组织要求的国民待遇问题。根据关贸总协定无

歧视原则和关贸总协定工作组对我国提出的要求，在投资政策上要做到全

国统一，取消各个不同区域给予差别待遇的规定，实行同一关境内税负待

遇一律平等。虽然，1994年税制改革迈出了国民待遇无差别的第一步，

但仍有不少的阻力：首先，涉外税收优惠措施造成的超国民待遇局面没有

改变；其次，进出口关税的名义税率仍未达到加入世贸的要求。由于关税

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是一国对外经贸的最后防线，为避免对国内企业冲击过大，只能慢慢降低

税率，这需要时间的过渡。再者，区域经济不均衡的状况没有改变。长期

以来，国家为鼓励沿海地区加速经济发展，给予许多税收优惠，虽取得了

一定的成效，但区域经济不均衡