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中国的教育部门经费短缺,而且过于地方化。省级政府对贫困县的补助薄
弱且缺乏系统性。在增加对农村和城镇地区初等和高等教育的投入之前,有必
要提高各级政府管理公共资金的效率。在中国,提供教育服务是十分地方化的。
超过90%的教育支出是由地方政府提供的:本文提供的数据表明70%的教育支出
是由县、乡/镇承担的。在农村,县、乡/镇政府负责基础教育,提供教育服务
是其最重要的一项社会服务。平均来说,一个县要把四分之一的支出用于教育
(教育部,2000)。本文通过考察农村基础教育现状评估公共支出结果的公平、
效率和效益。
自20世纪80年代中期以来,中国的教育体制进行了两项重要的改革。第
一项改革是下放权利和责任――地方政府负责发展基础教育。第二项改革就是
教育融资渠道的多元化。过去是政府完全承担所有教育经费,而现在政府财政
拨款只占整体教育支出的一半。这些改革调动了地方政府和社区的积极性,但
同时也给地方财源和管理能力带来了更大的要求。
在中国,教育是一项目庞大的事业。考虑到其规模,中央政府别无选择,
只能是下放基础教育服务的责任。1999年,中国有609,626所小学和63,086
所初中,教师人数达900万。全国小学生人数为1.35亿,普通初中生达到
5799万(表1)。但是,分权所面临的必然挑战就是:分到什么程度?如何协
调各级政府?如何筹措教育经费?
表1中国普通小学和初中基本数据
资料来源:1996年,1998年《中国教育统计年鉴》。
过去10年来对教育部门的批评在增加,主要集中在两个相关的问题。首先,
贫困地区不能为学龄儿童提供足够的教育机会,而且国家九年义务教育的目标
还远未实现。其次,各地区教育质量的差距巨大,且越来越大。造成这些问题
的根源就在于基础教育筹资地方化之后,在地方政府自身财政收入匮乏的情况
下,没有中央政府足够的均等化转移支付相配套。这也反映了预算体制和激励
机制的缺陷。由于县、乡/镇政府之间的职责缺乏明确的划分,在财政收入匮乏
的情况下,尤其对农村基础教育产生严重的影响。
本的安排为:第一节有关中国教育政策和现状的背景情况;第二节讨论教
育筹资;第三节检查预算行为及其对结果的影响,第四节总结教育支出成果。
一、背景情况
1.1国家政策框架
中国政府早就认识到了教育在经济发展和社会进步中的核心作用。1986年
通过的《义务教育法》要求到2000年实现雄心勃勃的、面向所有儿童的小学六
年、初中三年的义务教育(“普九”)。1996年的“九五计划和2010年教育
发展规划”
对这个目标进行了适当的调整,规定到2000年要实现以下目标:
小学在校生达1.35亿人,比1995年增加300万人,年递增率0.45%。初
中在校生达到5500万人,比1995年增加770万人,年递增率3.1%,初中入
学率达到85%左右。按省级政府制定的实施义务教育标准,在占85%的人口地
区普及九年义务教育,在其余10%的人口地区普及5-6年小学教育,5%的人
口地区普及3-4年初级小学教育。小学和初中学生辍学率分别降低到1%和3%
以下,进一步缩小女童和男童、农村和城市、贫困地区和发达地区、少数民族
聚居地区和其它地区学龄儿童入学率的差距。为残疾儿童、少年提供更多的学
习机会。
3-5周岁儿童入园率(包括学前班)达到45%以上,大中城市基本解决适
龄儿童入幼儿园的问题,农村学前一年级幼儿入园(班)率达到60%以上。
考虑到各地区的不同情况,普及九年义务教育采取分步实施的策略,把全
国所有省分成三个类别。第一类(“一片”)包括九个相对比较发达的沿海省
份。第二类是中部12个省:安徽、福建、海南、河北、黑龙江、河南、湖北、
湖南、江西、陕西、山西和四川。其余的省份大多在西部,属于第三类(“三
片”):重庆、甘肃、广西、贵州、内蒙古、宁夏、青海、西藏、新疆和云南。
一类地区的省份在1996-1997年实现了普九,二类地区的省份到2000年在90%
的人口地区实现了普九。对三类地区省份的目标更为迟一些,到2000年这些省
份要在65%的人口地区实现普九。
1.2现状
一类地区省份顺利地实现了普九目标,但比较贫困和偏远的山区县要实现
这个目标还有很大的挑战。到2000年底,在500个左右的县(超过一亿人口)
还没有实现普九。
教育部在1999年进行的调查估计,另外
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