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耕地占补平衡实施中的不平衡问题与对策

当前，我国耕地后备资源日趋减少，建设用地和生态用地的需求居高不下，实现占补平衡的难度日益加大，而实践中出现的占多补少、占整补零、占优补劣等问题也暴露了耕地占补平衡制度的一些弊端。鉴于此，本文运用政策分析和案例研究等方法，剖析耕地占补平衡制度在实施中出现的多种“不平衡”问题，探讨导致问题产生的体制机制原因，并提出对策建议。

1、数量方面不平衡补充耕地不实，账面“平衡”弄虚作假

一些地方在落实耕地占补平衡的过程中，虽然在信息库里占用耕地和补充耕地的数量实现了“平衡”，但是存在补充耕地实地现状为非耕地、实际补充耕地面积少于验收入库面积、补充耕地验收后“非农化”等补充耕地不实的问题，账面上的数量“平衡”实际为弄虚作假。2019年，自然资源督察系统随机抽取了7214个2017年以来的补充耕地项目开展实地核查，涉及补充耕地面积为245.1万亩，发现虚假补充耕地共计8.3万亩，占比3.4%。而同年开展的耕地保护督察，发现全国28个省的部分占补平衡项目存在补充耕地数量不实问题，涉及耕地16.98万亩。补充耕地弄虚作假的问题，主要表现在五个方面。

一是补充耕地地块未整理成耕地，却按新增耕地验收入库。在自然资源部通报的土地违法违规典型案例中，这是耕地占补平衡实施中最突出的问题。如湖南省某市某镇4个村的土地整治项目，2020年5月经市自然资源局验收通过，新增耕地（水田）797.95亩，2021年8月经省自然资源厅审核通过并纳入省级耕地储备库。但是，核查发现该项目有2个地块在项目实施前后均为坑塘水面、水工建筑，实际上未进行开发整理却按耕地验收，虚增耕地57.16亩。

二是将耕地地块违规变更为其他地类属性，后续纳入补充耕地项目。如2021年6月，吉林省某县2020年全域土地综合整治项目经县政府整体验收通过，新增耕地21798.44亩。2021年9月，省自然资源厅组织专家论证通过。但核查发现，该项目有46个图斑共计1222.89亩新增耕地在2009年的土地利用现状数据库中为耕地。该县自然资源局以水毁为由，未经吉林省自然资源厅全面核实、上报自然资源部审查等程序，将1222.89亩耕地违规变更为未利用地。2019年4月，该县政府批准该项目立项，将上述46个违规变更图斑纳入新增耕地来源并“包装”为开垦项目，虚增耕地1222.89亩。

三是项目重复立项，虚增补充耕地。如2018年4月，安徽省某县A村的补充耕地项目立项，11月分别通过县级验收和市级复验。但核查发现，该复垦地块与该县B村某组林地复垦项目的地块重复，虚增耕地46.70亩。

四是项目竣工数据与实地现状不一致，补充耕地不实。如2018年9—11月，贵州省某县7个土地整治项目通过该县原国土资源局的验收。2019年—6月，省自然资源厅批准这7个土地整治项目纳入省级耕地储备库，补充耕地1869.94亩（其中水田1528.74亩）。但核查发现，项目立项及验收报告等资料显示新增耕地全部来源于田土坎削减整理，但竣工数据中田土坎矢量与实际田土坎位置、长度、面积不相符，且项目竣工决算审计资料显示土地平整工程资金投入为零。

五是伪造材料虚假验收项目，虚增补充耕地。如2016年8月，浙江省某县政府批准某村垦造水田项目，总面积为292.67亩，规划新增耕地（水田）289.14亩。2017年12月，该县土地整治领导小组在项目未完成的情况下批准该项目通过验收，该县原国土资源局伪造材料，违规将此项目录入浙江省土地整治监测监管系统报备入库，虚增耕地（水田）289.14亩。

2、质量方面不平衡占优补劣，耕地边际化问题突出

质量不平衡是耕地占补平衡制度在实施中出现的另一个突出问题。一些地方尽管形式上使耕地数量实现了“平衡”，但是采取占优补劣、占整补零、占水田补旱地等方式，导致“质量相当”的原则并未在实际中得到落实。如一些地方成片占用城市或道路周边的优质耕地、永久基本农田以及建成的高标准农田，但是在补充耕地时，则通过“上山”“下海”“垦草”“植沙”“移林”“围湖”等方式确定地块，甚至把退耕还林地和有防洪要求的土地也列入开发整理范围，造成优质耕地持续流失，耕地边际化问题突出。根据2019年的全国耕地质量等级调查评价可发现，以全国20.23亿亩耕地为基数，全国耕地按质量平均等级为4.76等，耕地基础地力较高的耕地面积为6.32亿亩，仅占比31.24%。耕地占补质量不平衡的问题，具体表现在四个方面。

一是补充耕地不具备耕作条件，占优补劣。这类问题是质量不平衡中最典型的问题。如2019年4月，重庆市某县的2个土地开发整理项目通过县规划和自然资源局验收。7月，市规划和自然资源局审核通过，并将这两个土地开发整理项目纳入耕地储备库。2个项目共补充耕地573亩。但核查发现，其中的285亩实际为林地、园