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新型城镇化战略深入推进的重要突破口

(2014~)

2013年召开的中央城镇化工作会议将新型城镇化提高到了新的战略高度，随后颁布的《国

家新型城镇化规划（2014～2020）》则描绘了中国新型城镇化蓝图以及实施的路线图。其

中，最大的亮点就是提出了要推进以人为核心的城镇化，六大任务的首要任务是实现农业转

移人口的市民化。刚刚过去的2014年是全面深化改革的元年，户籍、土地管理制度、城镇

融资体制以及城镇规模标准的重新划定等重磅改革的出台，让这一蓝图更加清晰。未来一段

时期，在推进农业转移人口市民化的进程中，现状是什么，哪些难题需要破解，其中的主要

矛盾又是什么，值得梳理和回答。

一中国农业转移人口市民化进程现状特点

1.一半在城一半在乡的“半市民化”现象突出，待转移人口存量大

2013年末全国（除港、澳、台地区）总人口为136072万人，其中城镇常住人口为73111万

人，占总人口比重为53.73%；全国城镇户籍人口约48985万人，占总人口数的35.7%，也

[1]

就是说常住人口的城镇化水平与户籍人口的城镇化水平相差18个百分点。在城乡之间约有

2.69亿的农业转移人口呈现半市民化状态，这类人群已经作为常住人口被纳入城镇化率，

却无法融入城镇体系中。

2.东部城市依然是吸纳农业转移人口的主要地区

2013年的流动人口数据显示，农业转移人口流向仍趋于集中，东部地区及特大城市人口聚

集态势加强。东部地区跨省流入人口所占比例为90.5%，与2010年基本持平；西部地区为

7.1%，比2010年下降0.6个百分点；中部地区为2.4%，比2010年上升0.5个百分点。对

[2]

农民工的调查数据也佐证了这一点，东部地区跨省流出农民工882万人，72.6%仍在东部地

区省际流动；中部地区跨省流出农民工4017万人，89.9%流向东部地区；西部地区跨省流出

农民工2840万人，82.7%流向东部地区。在跨省流动农民工中，流向东部地区6602万人，

占85.3%；流向中西部地区1068万人，占13.8%。[3]

3.农业人口的大规模流动，使得“留守老人”和“留守儿童”问题现象日趋严重

外出农民工中，住户中外出的农民工比例为78.8%，也就是说，将近1.3亿的农民工单独在

外打工，而老人和孩子留守农村。这样一来，外出农民工背井离乡，没有家庭的温暖，而留

在农村的老人和小孩也得不到照顾和关心。

4.农业转移人口参保率低，自身权益难以有效保障

截至2013年底，农业转移人口单项参保率不足30%，且超过半数的农业转移人口未参加任

何保险。在外农民工超时工作、被拖欠工资的比重均增加，与雇主或单位签订了劳动合同的

农民工比重为41.3%，比上年下降2.6个百分点。[4]

表1外出农民工参加社会保障的比例

二农业人口市民化空间聚集现状特点与趋势

（一）新型城镇化发展现状与特点

其一，“东部”化态势趋弱，城镇化空间格局有所优化。过去多年，城镇化水平呈现为东部

高，中西部低，流动人口和产业总体上向东部地区转移和集聚。近年来，尤其是全球金融危

机以后，随着产业转移加速，中西部的城镇化速度已经明显加快，人口开始逐步向中西部城

镇聚集，而中国提出“三个一亿人”中的重要的一项就是稳定1亿人口在中西部就地城镇

化。

其二，“大和特大城市”化外部负效应初现，城镇规模体系有所改变。大城市已开始出现交

通拥堵、贫困率和犯罪率上升等城市病。同时，中小城市和小城镇由于综合承载力不足而缺

乏吸引力。

其三，“城市群”化趋势明显，跨区域城市群规划亟须开展。京津冀、长三角、珠三角等地

区的城市群已经比较成熟，但是毗邻城市经济空间扩大交融，人员、资金、产业以及交通等

在城市之间流动日益频繁，但由于城市规划和建设的行政分割，导致产业雷同、交通断头、

跨区域环境问题突出等难题。未来，亟须尽快开展跨区域城市群规划，实现城市协调发展。

其四，“异地城镇化”是当前中国城镇化进程中人口流动的主要特点。中国城镇化进程中，

大量城镇人口的户籍所在地和居住地在空间上呈现分离状态。由于产业主要集中在东部地

区，大