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国外乡村治理的特点与启示〔个案分析〕

中国是个农业大国,农业人口占全国总人口的70%左右。因此农

村社区的秩序的好坏关系到整个社会的安定。随着农村改革开放程度

不断加深，缓解乃至消除阶层、地区以及城乡差异是构建和谐社会的

关键之一，这就要求我们在各个方面做大量的工作，其中有一项紧迫

任务就是改良我国的乡村治理的现行制度和政策。而很多西方兴旺国

家在乡村治理这方面的特点和成功经历就值得我们去研究和借鉴。希

望通过一些成功案例的分析，看看这些兴旺国家在乡村治理的体制和

操作方面对我们有哪些启发。

案例一：

英国乡村普遍建立的是以议会为中心的权力一元制，但又根据人

口多少进展了区分：300人以上的教区设立议会作为地方权力中心，

300人以下的教区设立教区居民大会作为权力中心；在议会或居民大

会之下设有假设干委员会负责各项具体工作。

在法国，市镇作为其基层政权，要求每个市镇政府都由市镇议会、

市镇长及假设干市镇长助理组成，而无论市镇大小。区别只是市镇议

员人数及选举方式根据市镇人口的多寡而变化。

德国乡镇的政府形式颇为复杂，一方面由于其实行联邦制，地方

政府的政府形式由各州自行决定，另一方面，德国二战失利后被英法

美占领，占领各国对所在州的乡镇权力构造亦产生了重大影响，加剧

了乡镇政府形式的差异性。在前法军占领区实行议会／市长制，在未

占领区实行传统的半议会制；在美军占领区实行行政官制；在英军占

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领区实行议会主导的一元制。

美国的乡村地方政府由于其联邦制的国家构造形式，种类也比拟

多样化，但根本上与城市政府形式类似。如同城市一样，村也存在有

三种根本组织形式，即村长一议会模式、委员会模式以及村议会一经

理模式。

日本的市町村采取一样的地方政府体制，自治体长官是市(町村)

长，立法主体是自治议会，均由当地居民直选产生。无论采取何种政

府形式，都符合当地居民处理当地事务的地方自治原那么。当然，乡

村地方政府的组织形式与城市还存在一定的差异，但这种差异主要表

达在程度上而非种类上，差异更多地导源于履行职责所要求的组织复

杂性，而非其构造原那么。

案例一分析：

上述西方五国，既有联邦制的德美，总统制的法国，也有君主立

宪制的英国日本；既有人口密度较小的美国，也有人口密度很大的日

本；既有传统西方国家英法德美，也有亚洲经济强国的日本。他们国

情千差万别，但在地方政府制度上却惊人地相似——都实行城乡一体

治理。这说明城乡一体治理既有其优越之处——保证乡村财力，促进

乡村，实现城乡均衡，具有普遍推广的价值，也有极强的适应能力，

具有推广的可行性。

相对而言，我国在对待城乡地方政府的态度上还有许多值得反思

的地方。比方，我国实行村民自治，但村民选举、管理、监视总难防

止遭上级政府的干预和制肘；我国在农村实行乡政村治——乡镇是基

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层政权、村委会是村民自治组织，但现实却是乡财县管、村财乡管，

乡村二级均无独立的财政；我国在免除农业税后，加大了中央对乡村

地区的补贴，但补贴的钱最后真正落实到农民头上的却只有九牛一

毛；我国乡镇财力缺乏，在法律上没有发行地方债券的权力，而多数

乡镇却深陷巨额债务泥淖不能自拔；我国声称要推行城镇化，但当乡

村人口、产值、税收都到达了与县市持平的程度时，却由于各种因素

制约，这些乡村迟迟不能升格享有县市的待遇不一而足。为了克制上

述问题，我们有必要重新设计关于城乡关系的法律框架，城乡一体治

理或许是一种可行的方案。

案例二：

德国的地方政府法律都清楚地规定