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多元治理的基本内涵包括：一是治理主体的多元性。主张除政府外，市场主体和社

会主体等可以参与公共事务的管理与调节，其中市场主体主要包含企业、社会主体

则是指第三部门和公众。同时强调这些主体应在法制及制度框架内进行合法运作，

积极参与公共事务管理，参与决策和共识的建构；二是治理手段多样化。治理在依

靠政府权威的同时，也可以依赖于市场化的手段，考虑新技术及工具的应运，治理

手段应由以强制性为主向以平等对话、合作为主的多元化手段转变；三是治理目标

多元化，即一改传统的“善政”治理目标，转变为“善治”治理，具体来说，治理

目标应由单纯追求效率向公共利益最大化的实现转变，以最终达成国家与公民社会

间的互动与合作的关系。

显然，多元治理理论主站打破了国家与公民社会、公共部门与私人部门等传统两分

法的思维模式，指出有效的管理的应该是多元主体间的合作与互动的过程，以此试

图建立起全新的公共事务管理新范式。具有如下特征。

（1）关注治理主体多元化格局，重视和关切来自私人或民间的力量。它主张除市场

和政府外，还有来自社会的力量，如志愿性团体、非政府组织、社区等组织，它们

亦可以参与维持秩序、政治、经济与社会事务的管理与调节。同时强调这些主体应

在“法制及制度框架内合法运作，参与决策和共识的建构，积极参与共同管理”。

（2）关注治理主体多元化的同时，就政府的地位给予了重新定位。主张政府在管理

网络中承担“长者”的身份，政府的职责不仅仅局限于最高绝对权威的行使，而是

肩负着建立指导参与共同管理的多元主体间的共同准则、确立稳定行为主体的大方

向的重

（3）主张以多元主体为核心，各种治理主体在协作的基础上相互拾遗补缺，通过多

样化互动模式，形成政府主导下网络式的治理格局。同时，在多元治理的网络格局

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中，政府与来自市场和社会的主体间形成既独立运作而又相互依存的关系，实现责

任、资源和权力的共同分享，形成合作伙伴式的主体关系。

在多元治理理论启示下，超限运输治理的主体不仅是政府，而应引入市场主体和社

会主体，这就包括私人部门（公路运输企业）、第三部门和公众等。至此，所谓的超

限运输多元治理模式是指政府、企业、第三部门和公共等多元主体为治理超限运输

这一危害社会的公共问题而形成的治理结构的总和。（本文以下简称多元治理模式）。

历程回顾

（1）治理主体自由裁量权大

现行治理模式下，治理主体权力高度集中，呈自上而下单向运行。在具体运作上，

政府集决策者与执行者于一体，就相关法律、法规规定处罚标准的自由裁量权过大。

从公共管理学角度分析，在市场经济下，政府符合“经济人”的假设。因此，在这

一模式下，执法人员滥用行政处罚自由裁量权，权力寻租现象严重，为达到经济利

益目的，无视法律严肃性，以罚代管、以权谋私、交钱放行等不规范行为更是时有

发生。

（3）对企业、公众和第三部门等主体力量重视不够

现行治理模式，政府主体地位贯穿超限治理始终，除了承担着决策者和执行者角色，

外，也是治理成果的评价者和监督者。政府的这种绝对主体地位必然会影响市场主

体和社会主体作用的发挥；此外，由于政府治理缺乏有效的激机制，如不引入其他

主体，必然会影响治超成效。显然，该模式下，治理主体单一，对企业、公众和第

三部门等主体力量重视不够。

治理手段

（1）可持续性差

采用行政执法手段是现行超限治理模式的显着特征之一，有学者称之为“运动执法”。

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其突出的特点是集度中高，有利于短时间内实现高效治理。然而，治理过后，超

限运输存在反弹，甚至出现“越治越超”的恶性循环，治理成效可持续性差。

（2）合法性不足

治超实际工作中存在行政执法手段缺少完善和严谨的执法依据问题，治超更多的是

依靠政治权威进行，在超限治理过程中有法不依、执法不严、以权代法现象严重。

因此，采用行政执法手段表面上看是在严格执法，实际上却是与依法治超要求相悖。

（3）治理效率低

行政执法这一集中治理手段不仅存在以上问题，由于行政执法手段依赖的是政府的

绝对权威力量，这就使凭借这一权威进行执行相关政令的监管部门的产生权力依赖，

进而在治超的过程出现执法惰性问题，即上级管理部门有政令下达时积极治理，政

令执行完后就结束治理工作，出现执法松懈现象，致使治超工作呈现出时紧时松的

治理趋势，

给不法运输行为带来可乘之机的同时，导