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乡镇行政管理

第一章绪论

一、公共行政的含义与特点

行政是指政府处理国家的公共事务。公共行政是相对私人行政而言的，私人行政是私营

部门的行政，公共行政是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。广义的公

共组织是指不以营利为目的，旨在为社会和公众提供公共服务和产品，以实现公共利益为目

标的一切社会组织。公共组织这个概念非常广泛，行政机关、立法机关、司法机关、学校、

医院、民间组织、各种团体和基金会、教会、以及其他的非营利组织。狭义的公共组织是指

政府。许多学者将公共行政等同于政府行政。

学者们从不同的角度界定公共行政的领域，代表性的看法有：

1、从“三权分立”来界定公共行政范围。孟德斯鸠提出的“三权分立”思想形成了西

方发达国家权力的基本结构。从“三权分立”的角度界定公共行政范围，认为国家可以分为

立法、行政、司法三种权力。

2、从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围，美国早期的政治家和政治学家主

张政治与行政分离，这是公共行政学产生的主要推动力。他们针对当时的政党分赃制严重地

影响行政秩序的情况，提出政治必须与行政相分离。

3、从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一切管理都是行政。

我们认为，公共行政是指公共组织对公共事务管理。在这里公共组织是指政府，因此也

可以说公共行政就是政府行政。

二、公共行政的特点

1、公共行政的首要特点是它的公共性。

2、公共行政的政治性。

3、公共行政具有严格的法制性。

4、公共行政的民主性。

5、公共行政的公平性。

6、公共行政的高效性。

三、公共行政学的产生和发展

1、科学管理时期（19世纪末—20世纪30年代）

科学管理的公共行政学，代表人物有伍德罗?威尔逊、古德诺、泰勒、法约尔、韦伯

古立克等，但公共行政学的学科体系的建立却是由怀特（1891—1958）、魏劳毕（1867

—1960）和费富纳完成的。

魏劳毕也是美国享有盛名的政治学家和行政学家。他是塔夫特经济与效率委员会的成

员。

科学管理时期的公共行政学过分地强调组织结构，强调规章制度和效率，忽视了人的因

素。

2、行为科学时期（20世纪30年代—20世纪60年代）

行为科学时期的公共行政学研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为

的心理和行为特点。这个时期的管理学家和心理学家对个体行为、团体行政、组织行为、领

导行为和决策行为的研究颇有建树，丰富了公共行政学的内容，拓宽了公共行政学的研究领

域。

代表人物有梅奥、巴纳德、亚伯拉罕?马斯洛、西蒙、沃尔夫等。

行为科学时期的公共行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想。但是最大的

弱点是不重视效率，太重视人际关系。

3、新公共行政学时期（20世纪60年代至70年代）

新公共行政学是对传统公共行政学而言的。但是它也仅是在某些价值理念上与传统公共

行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。

4、新公共管理时期（20世纪70年代迄今）

新公共管理运动的产生绝非偶然，它是西方发达国家政治、经济、文化的必然产物。其

理论基础有公共选择理论、新制度经济学、新保守主义、新年管理主义等。新公共行政管理

过分地强调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系有不足。

5、中国公共行政学的研究与发展

我国最早提出学习行政学的是梁启超，孙中山先生提出了立法、司法、行政、考试、监

察五权分立思想，并且建立了五院分立制度。我国第一部行政学著作是1935年张金鉴出版

的《行政学的理论与实际》。1943年，成立了中国行政学会，出版了《行政学季刊》。1952

年院系调整时，公共行政学作为伪科学被砍掉，1979年后，各大学成立了行政学系，各省

直辖市自治区成立了行政学院。1988年成立了中国行政管理学会。

四、公共行政学的研究对象与方法

1、公共行政学的含义

公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与

综合性学科。在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。

2、公共行政学的特点

（1）公共行政学是一门交叉学科和边缘学科。

（2）公共行政学是应用性