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片区开发的ABO模式基本概念

(一)ABO基本概念

ABO模式，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，

由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制

定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

(二)ABO属于政府采购行为

ABO属于政府采购行为。《中华人民共和国政府采购法》第二条明确规定：

“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各

级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目

录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。

(三)ABO分属于政府购买服务和采购工程

ABO的具体采购类型归属，应从属于ABO协议中规定的采购内容。协议中规

定的采购内容是服务，即属于政府购买服务；协议中规定的采购内容是工程，即

属于政府采购工程。

(四)ABO与PPP的关系

1.从理论层面上看，因为并未将政府购买服务与PPP严格区别开来，所以争

论ABO是否为PPP的意义并不大。

2.按照国发[2015]42号文的广义PPP定义，“政府采取竞争性方式择优选

择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确

责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会

资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”，从这个纯理论的角度来说，

ABO肯定是PPP。

3.按照财政部PPP项目管理库标准，BT不可以纳入PPP范畴，政府购买服

务可以不纳入PPP管理范畴。所以，属于政府购买服务类型的ABO，即使是PPP，

也不必按照PPP项目进行管理，当然理论上也不必按照PPP的相关要求履行报批

手续；属于政府采购工程类型的ABO，当然要按照采购工程需要的程序去操作。

(五)混合型ABO是未来方向

基于ABO模式在轨道交通领域应用中的项目资产并未移交，且向社会公众提供服

务的情况，我们判断其属于政府购买服务的ABO类型。由于在城镇化建设的现实

应用中，资产不移交的情况并不多见，因此购买服务类型ABO模式的应用并不广

泛，目前仅知在轨道交通项目中涉及ABO模式，预计也可应用于一定范围内的公

用事业领域中。

从而，既有购买服务，又有采购工程的混合型ABO，例如委托建设运营开发区，

将具有更加广泛的适用性，而其复杂程度也将大大增加。

(六)委托建设运营开发区是主要应用场景

2017年初发布的国办发7号文《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新

发展的若干意见》国办发[2017]7号)要求“推进开发区建设和运营模式创新。

按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区

相关政策”，给予了委托建设运营开发区筹资模式的理论支持。

在开发区建设管理中，将开发区的开发建设、运营管理和招商引资任务委托

给具有资金实力和实践经验的社会资本方，并以开发区财政增量分成作为回报的

方式，具有十年以上的操作历史，属于广义PPP范畴。在委托过程中，土地开发、

七通一平及相关配套设施的建设，大多属于应当移交的资产类型，因此，委托建

设运营开发区筹资模式，只能归属于“既有购买服务，又有采购工程的混合型

ABO”模式。

按照近年来的习惯，我们在下面的文字中，将“委托建设运营开发区”模式，

称为“委托片区开发”模式或“片区开发”模式。这里的片区，是指包含工业、

物流、研发、教育及其配套设施等多种产业，城市功能完善、基础设施完备的产

城融合发展区域。

片区开发的ABO模式，是指在当地政府的授权下，由片区开发建设主管部门

将片区土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能，授权和

委托至成功转型平台公司(下简称公益企业)或社会资本方企业，并以特许经营形

式加以实施，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用的合

作开发模式。TOT模式是通过并购已有物业来快捷实现上述开发过程的特殊模

式。

二、片区开发的ABO模式结构简述

(一)项目主体：公益企业(或社会资本方企业)

1.项目承接主体单位为公益企业(或社会资本方企业)，公益企业可以将项目

主要或部分职能再次委托给其他社会资本方企业。在某些情况下，二者并无本质

区别，则按照“公益企业