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弗雷德里克森的新公共行政学思想

Ⅰ.弗雷德里克森的新公共行政学思想产生的历史背景

所谓新公共行政学是相对于传统公共行政学而言的。传统公共行政学指的是以1887年

美国的威尔逊发表的《公共行政之研究》和1900年古德诺出版的《政治与行政》为标志的，

以政治与行政二分和韦伯的官僚制为理论基础的，以效率至上为追求目标的，在二战之前居

于主流的行政学理论。然而在二战结束之后，在整个世界范围内的政治、经济、社会、价值

观念等方面都发生了翻天覆地的变化：科技迅猛发展，政府职能急剧膨胀，政府结构趋于臃

肿和无效率；另一方面，科学研究的态度促使人类原有的终极信仰转变为对客观知识和工具

理性的信仰，导致意义的沦丧，形成现代人内在的空虚感，促使人类社会更加功利化、世俗

化；科技的发展还造成当代规范体系的混乱，原有的价值规范丧失权威，而新的价值规范尚

未形成，于是便导致了现代人对价值的无所适从。

面对诸多领域的巨大变化，传统公共行政学理论再也无法有效的指导政府如何去解释和

解决上述问题的出现。因为传统行政学理论是实证科学的产物，它也就无法应付现代科技的

发展所导致的诸多社会问题带来的危机。但是同时，传统公共行政学陷入危机也为以弗雷德

里克森为代表的新公共行政学的产生创造了可能性和必要性。也正是在这样的历史背景下，

随着1968年以弗雷德里克森为代表的明诺布鲁克广场会议的召开和《明诺布鲁克——走向

一种新公共行政学》论文集的出版、社会公平理论在全世界的兴起等一系列的事件的发生，

以弗雷德里克森为代表的新公共行政学产生，并成为二战之后的主流行政学理论。

Ⅱ.弗雷德里克森的新公共行政学思想创立的基点

之所以称为新公共行政学，是因为该理论的创立是建立在对传统行政学理论的全面批判

地的基础之上的。最主要的是对传统公共行政学的重要理论基础进行的批判。

首先是政治与行政二分思想的批判。严格说起来，自威尔逊和古德诺相继提出和完善政

治与行政二分思想之后，就不断遭到行政学者的批判，诸如罗伯特〃达尔提出的“行政与行

政二分所导致的三个问题”，赫伯特〃西蒙的“行政谚语论”等。但很多学者的出发点往往

局限于政治与行政本身能否二分；而以弗雷德里克森为代表的新公共行政学思想对政治与行

政二分的批判着眼于所导致的“价值中立的不可能性”。他们指出，由于传统行政学的政治

与行政二分法观念使得行政学的研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行

政机关预算、认识、组织以及大量其他的所谓“中性”的问题上，相反却很少重视与社会、

政治密切相关的政策制定和政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之

外，远远不能满足解决社会问题、处理好社会危机的需要。基于此，他们认为，政治与行政

二分只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状

况是根本不存在的。

其次是对单纯追求效率的批判。弗雷德里克森认为，传统行政学所追求的效率是一种“机

械性效率”，即在逻辑实证主义的指导下，可以用具体数字表示的投入与产出之间的比率，

过分强调以最小的投入获得最大程度的产出。传统公共行政学的这种效率观将效率视为基本

价值，强调非人性化和客观化的所谓理性效率，促使组织对人与人之间的互动采取机械性的

控制，人与人之间变成了工具般的相互操纵，从而造成了行政组织与服务目标的隔阂与疏远，

失去了组织本应承担的社会价值和责任，而在事实上这种效率观常常导致事实上的低效率甚

至是无效率。此外，由于对社会公平的漠视，效率至上观指导下的政府行为往往促使社会上

有组织者、有权势者以及既得利益者受益最多，而造成越来越多而且差距日益增大的不公平、

不平等现象。

Ⅲ.弗雷德里克森的新公共行政学思想的基本主张

基于对传统行政学理论的全面批判，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论提出了

自己的基本主张。如前所述，传统的公共行政学是把效率和经济作为公共行政的两个基本原

则：所谓效率是指利用有限的资源提供更多更好的服务；所谓经济是指花费更少的资金保持

和提高服务水平。在传统的公共行政学的视野中，经济特别是效率无庸质疑是公共行政的出

发点和终极目标。

而以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派则明确提出，经济和效率虽然是公共行政的

价值和追求的目标之一，但决不是其核心价值，更不是终极的价值准则。他们提出要以社会

性效率来取代经济性效率，提倡要扬弃政治与行政的二分。最核心的价值理念就