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公共管制与治理专题五：监管工具李济涪09210170056

公共政策工具

——对公共管理工具的评价

第一篇：政策工具研究的艺术状态

第1章研究政策工具的传统方法（作者：布鲁金、霍芬）

一、政策工具研究的渊源

1、渊源：

政策工具研究并不是一个全新的、突然出现的话题。这种工具视野并不局限于单

一的学科领域。相反，它扎根于不同的学科领域。社会科学的各学科特别是经济学、

政治学以及行政学等领域早已关注这一问题。（1）在经济学领域，经济政策工具历

来构成经济政策研究的一个重要方面，工资、价格、利率等往往被当作政策工具看待。

二战后，在西方社会科学领域中，政策工具成为各学科关注的问题。（2）在政治学

领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953年）已论及政策工具的基本

原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展——一是注重对

工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是

沿袭结构—功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。（3）在法学领

域，法律法规也往往被当作一种社会控制的工具。（4）在公共行政学领域，行政工

具及行政方法也早已构成一个重要的理论主题。

2、兴起的原因：

（1）当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的

政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追求；（2）政府

组织对于实践知识需求日益增长的结果。随着政府职责的逐渐扩张，以及政策实施的

问题变得日益复杂，对于科学和实践观察能力的要求也与日俱增。（政策执行的复杂

性以及政策的失败导致人们对政策执工具或手段的反思，实际的政策执行对工具方面

知识需求的增长）；（3）福利国家的失败以及政府工作的低效率，使人们产生了了

解政策失败原因的强烈愿望，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持。

二、政策工具的概念

关于工具概念的最常见的定义是：“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，

以便达成一个或更多目的的任何事物”(Hoogerwerf，1989)。简单地说，政策工具就

是达成政策目标的手段。尽管“内部管理”或“内部组织”、“人力资源政策”、“政

策实验”以及“网络管理”等在某种意义或角度上可以看作政策工具，但最好是将政

策工具限定在实现政策目标或结果的手段这一特性上。

事实上，政策工具既可以界定为一种“客体”(object)，也可以界定为一种活动

(activity)。一方面，我们可以将工具看作为一种客体。例如，在法律文献中，人们

往往将法律和行政命令称为工具；另一方面，工具也可以看作是活动，因而有学者将

政策工具定义为“它是政策活动的一种集合，它表明了一些类似的特征，关注的是对

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社会过程的影响和治理”(Ringeling，1983)。这种定义扩大了工具的范围，将某些

非正式的活动也纳入工具之中，然而，却使“政策”与“工具”的界限更加模糊。由

于缺乏在政策和政策工具之间的区分，就会导致“工具”的概念变得有点不可确定，

而不是总能与政策区分开来。

作者的立场：政策工具应用的焦点在于政策产出或政策效果的实现。政策产出是

指，由政策实施组织所产生的物质成果或服务。工具性研究的核心假定就是，不同的

工具类型分别构造了不同的政策活动，同样也引发了问题并产生了不同的效果。

三、当前研究政策工具的状况

1、研究政策工具的途径

（1）经典的研究：主张工具的性质构造了政策过程的路径（胡德等）。这种研

究的支持者广泛关注的是政策工具综合拓扑学的构造。每一种政策工具都有其从属过

程，有其核心活动，有其实施的问题和效果。这种研究假定，经验的研究经过一定时

期以后，会导致一种工具理论，并最终导致一种工具学说。这种研究的一个障碍就是

如何构造一种拓扑学的问题，在这