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从山东省日照市看改革以来的中国特色城镇化道路

引言

十七大报告第五部分《促进国民经济又好又快发展》:“走中国特色城镇化道路,按照统筹

城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。”

改革开放以来，我国经济保持了9%以上的持续高速增长，经济与社会结构发生了重大变化，

尤其是乡镇企业的发展为我国工业化进程开辟了第二战场，加快了非农产业的发展和农业剩余

劳动力的转移。特别是1997年下半年以后，我国从多年的短缺经济向结构性过剩经济转换，经

济一度持续低迷，城市下岗职工增加，农村乡镇企业就业人员减少，部分劳动力再次加入到农

业隐性剩余劳动力大军当中。如何提高消费和投资需求，如何增加就业岗位、加快农村剩余劳

动力向非农产业、城市转移，如何提高农民收入？人们开始把目光投向了城镇化，把加快经济

发展的希望寄托于城镇化。

一、中国特色城镇化道路的内涵

城镇化道路是指城镇化进程的途径或方式，是推动城镇化进程中所采取的某种模式或战略

安排。主要包括三个方面的内容：城镇化机制、城乡关系、城镇发展方针。其中城镇化机制是

最主要、最核心的要素，选择什么样的城镇化机制，往往就决定了相应的城乡关系与城镇发展

方针；反过来，城乡关系与城市发展方针，也会对城镇化机制产生影响。

中国特色的城镇化道路可以从几个方面来理解，一是从城镇化机制看，是政府引导、市场

主导、民营经济推动为主体的城镇化道路。这样的城镇化机制，强调了市场选择的重要性，无

论是企业发展、人口流动，还是资金集聚，都是以市场化的原则、经济主体的利益机制以及优

胜劣汰的方式来决定产业发展，决定城镇化方式与进程。政府进行统一规划，引导企业与人口

有序集聚、城市健康持续发展。城镇化机制决定了城乡之间成为一个开放的大系统，生产要素

在城乡之间可以自由流动与重新组合，通过比较利益优势来发挥要素的最大效益。二是在市场

化原则指导下，要遵循城镇化发展规律，促进工业化与城镇化协调发展。因此，它是一条城乡

协调、工农协调、工业化与城镇化协调发展的道路。三是考虑到后代人的需要，走人口、资源

与环境协调发展的可持续城镇化道路。从城市发展方针角度看，提倡大中小城市与城镇协调发

展，实际上是考虑了不同区域城市发展的背景与特点，走适宜本区域发展的城镇化道路。过去

提出“严格控制大城市规模”，但在实际中大城市规模并没有得到控制，相反得到了较快的发展。

因为城市规模是由城市职能决定的，城市职能的等级越高，城市的规模就越大。因此要根据区

域发展的需要与城市职能，合理确定城市的地位与城市职能体系。四是从国际比较来看，由中

国的国情决定，中国的城镇化道路既不同于西方发达国家的城市化道路，也不同于许多第三世

界发展中国家的城市化道路。

二、我国城镇化道路的实践进程中存在的主要问题

（一）城镇化进程与工业化不协调，城镇化滞后于工业化，滞后于经济发展水平

1949年，我国工业产值比重为14%，城镇化率10.6%，城镇化水平和工业化水平是大致相适

应的。从“一五”时期起，我国开始实行重工业优先发展的赶超型工业化战略，并配合以压低

农产品价格、限制城乡资源流动的政策，使我国在较短时间内建立了比较完备的工业体系，工

业化程度不断提高。但是这种工业化战略，不利于吸纳农业转移劳动力，再加上我国特有的户

籍管理制度、城市居民福利制度等的存在，造成了城乡分割的二元结构，农民被固化在土地上，

流动性很弱。这样，自上世纪50年代中期以来，城镇化水平与工业化程度之间的差距就开始不

断拉大，于70年代达到顶峰。改革开放后，由于农村改革和城市经济的发展，城镇化加速以及

我国特有的小城镇数量的大量增加，城镇化与工业化之间的差距逐渐缩小。

由于我国城乡人口划分标准需要进一步科学和完善，许多学者经过研究提出，我国实际的

城镇化水平要高于统计水平，城镇化并不存在严重滞后于工业化的情况，但城镇化滞后于工业

化的特点是存在的。

（二）农业发展和农村改革为城市化发展提供了支持，但农村工业化的发展模式在一定程

度上并不利于城镇化的发展

上世纪80年代，家庭联产承包制在各地农村推行，激发了农民的生产积极性，农业生产出

现了新中国成立以来前所未有的快速增长。1979-1984年，粮食总产量增长了33%，由3047.5

亿公斤增长到4073亿公斤，平均每年递增4.95%，人均粮食达到400公斤，农民人均纯收入增

长近两倍，平均每年增长12%。80年代中期开始，以乡镇企业为代表的农村工业蓬勃发