中国古代县衙制度史.pdf

一章“郡”、“县”的来历

郡、县是由春秋战国到秦代逐渐形成的地方政权组织。

春秋以后，各诸侯国往往把新兼并来的土地建设为县。楚国

是最早设县的国家之一。《左传》记载，公元前年前后，

楚文王灭掉了申、息等小国后便开始置县。这些县与原来的

奴隶制国家国君直接统治的领邑和国君分封赏给卿大夫的

封邑不同，县是一级行政组织，由君主派人任官，以利于君主

直接控制。春秋后期，晋国首先设立了郡，“郡本来设在新得

到的边地，因边地荒僻，地广人稀，面积虽较县为大，但地位

却比县低”，故赵简子曾发誓曰：“克敌者，上大夫受县，下大

夫受郡。”通考》云：“春秋时列国相灭，多以其地为县，则县

大而郡小。”这里既是说的统属关系，也是讲的范围大小和地

位轻重。至战国，大国领土不断扩大，边地逐渐繁荣，人口日

益增加，加上地盘大不易管理，便在郡下划分若干小县。郡

县逐渐推行到内地，根据地域大小统一于郡下设县，并确定

为固定的地方政权机构。由于郡县的大量设置，国野制就逐

渐被取代了。到了战国时期，国野制正式消亡，以郡统县的

郡、县二级地方行政管理体制基本形成。

公元前年（秦王政二十六年）秦始皇统一六国后，听

取廷尉李斯的建议，正式废封建制度，地方行政实行郡县制

度，分全国为郡，郡下设县，郡县制正式形成。至魏晋南

北朝，又在郡以上设州，郡的地位降低。隋代，初为州、郡、县

三级制，隋文帝整顿郡县，“并小为大”，“去闲存要”，改三级

制为二级制。唐乾元元年（，复改郡为州，恢复到州县制

状态。郡，作为我国政区的名称从此退出了历史舞台。

所谓“县”，它的最原始的含义是“系”。《说文》曰：“县

（指繁体字‘縣’），系也。”本是“悬挂”的意思。“县鄙”似有

四鄙以国都为支点而悬系之义。唐颜师古考证：“古书‘县’、

‘邑’字皆为‘寰’，以‘县’为悬挂之义，后人转用为郡县的

‘县’，又在下面加‘心’以别之‘县’。”《周礼》释曰：“距王城

三百里以外至四百里曰‘县’，亦作‘寰’。称‘寰’者，或为环

于王城之意；称县者，或因距王城三四百里，距离不远，有悬

挂于王城之意。”用现在的话说，古县字的引申义包含有“隶

属”、“直系”的意思。

总观历史，历封建王朝年，又经中华民国至中华人

民共和国，长达余年的发展轨迹，地方行政体制一直是

郡县制的延续，县成为国家政权中一级重要的机构。不管是

明清的“州县”连称，还是当今的“市县”并称，它们作为最基

层政权组织的性质未变，而且非常适合中国农业国体的运行

机制，因此具有旺盛的生命力。两千多年来，不管县以上的

政权机构怎样变化，但县一直没有发生过变化，而且顽强地

走到了今天。随着社会的发展，现在每年都有一部分县改为

“市”，相当于明清的散州；市、县仍然是最基层的县级单位。

历代地方行政体制沿革表

第二章县（州、厅）基层

地方行政组织

第一节地方行政区域的划分

清代的地方行政区划，按照具体情况，分为直省制和军

府制两大类型。全国大部分实行直省制，按省（直隶）、府（直

隶州、直隶厅）、县（州、厅）级进行划分。军府制多在边疆

或少数民族地区推行。省、府、县的关系是省辖府、府辖县。

由于各省辖区有大有小，故省与省之间的府州县数相差

悬殊。清政府把省按户口、幅员等条件分为大、中、小省

等，各省的府县州也时有增减、变化。

省以下，府与直隶州、直隶厅处于相同等级。其区别在

于府下辖有州县。府的长官知府一般不直接参与民事。直

隶州除领本州之外，同时兼管所辖县份。直隶厅多数无属

县，但亦有个别领县的。

县和散州、厅亦是并列的一级。设州的地方一般位置比

较重要或特殊。厅多设在边疆少数民族地区或内地新开辟

区。县有京县、首县、附郭县、犄角县之分。京县指京师所在

地。首县系省会或府治所在地，在全省或全府各县中处于首

领地位。附郭县与首县是意思相同的不同叫法。

府县（州