0317江宁区存量用地提质增效行动的实践和思考.pdfVIP

关于推动存量产业用地提质增效的思考与建议

以江宁区存量用地更新为例

党的二十大报告指出，“把发展经济的着力点放在实体

经济上”。土地资源是实体经济的基本要素保障，制造业高

端化、智能化、绿色化离不开集约高效的空间支撑。江宁区

是我市经济的“压舱石”，也是推动产业用地提质增效的“先

行军”。根据市十五次党代会“有效盘活城乡存量用地和低

效用地”的部署要求，江宁区在存量土地更新利用、低效用

地再开发等方面积极探索，努力实现向土地存量要发展增

量。本文以江宁为案例，梳理总结了存量产业用地更新的有

效实践，并就全市层面创新产业用地供给管理、促进存量土

地提质增效提出相关对策建议。

一、现状产业空间转型的迫切需求

自2000年撤县设区以来，江宁区经济总量从101.3亿元

增长到3000.6亿元，土地一直是国民经济发展重要保障要

素。但随着国土空间管控、环境容量约束等要求不断加强，

城镇建设用地增速从2010年的6.2%降至2019年的0.1%，

过分依赖土地要素投入带动经济增长的弊端逐步显现，产业

空间转型的压力和挑战持续加大。

（一）土地资源约束趋紧。江宁区总面积1561平方公

里，现状建设用地已经增长到470.24平方公里。过去二十年

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江宁区的建设用地呈野蛮式增长，但城镇建设用地增速已从

2010年的6.2降至2019年的0.1%，土地资源越来越紧张，

增量发展模式逐渐向存量发展模式转变，未来的发展将长期

面临土地资源约束的局面。

江宁区近20年建设用地（红色）增长图

（二）工业用地产出偏低。江宁区经济总量排在全市首

位，但地均产出53778万元/平方公里，未达全市平均水平

（25668万元/平方公里），与其他昆山19197万元/平方公里

相比差距明显。2013年起，江宁区要求新上工业用地税收不

得低于30万元/亩，但目前达标的工业用地仅占全区工业用

地总面积的11%，且集中分布于江宁开发区、江宁高新区等

经济主战场，仍有近80%的工业企业用地税收低于10万元/

亩，其中近一半低于1万元/亩。

（三）土地开发强度不高。2021年江宁区产业用地调查

结果显示，全区产业用地总面积达14.6万亩，但平均容积率

仅为0.78，对照区现行新上工业项目容积率不低于1.5的标

准差距较大。通过对控规覆盖范围内已开发建设但开发利用

率低于50%的工业企业用地的调查，用而不足的存量工业企

业用地共计618宗，总面积约30559亩，其中可利用面积

19566亩，占全区工业企业用地总面积的13.39%。

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二、存量产业用地更新的实践探索

存量用地更新利用是缓解土地要素供需矛盾、提高全要

素生产率的重要抓手。2021年以来，江宁区开展存量用地提

质增效行动，推动土地资源利用方式改革，努力实现存量资

产和增量投资良性循环。

（一）健全顶层设计，构建“规划图+项目库+政策包”

的工作体系。编制江宁区“十四五”存量用地提质增效专项

规划，构建“重点片区+18个中小集中工业区+132个项目”

的总体框架，明确百家湖硅巷等存量用地提质增效重点区

域，首批共腾出77幅、7244亩地块用于存量用地再开发。

建立项目数据库，完善论证、淘汰、开工、建成动态管理体

系，在入库的139宗地块中，2022年实质性开工25个项目，

新增工业、科研、商办载体面积约212万㎡。推进高标准厂

房市级试点，明确相关政策要求，引导企业规范建设和使用

高标准厂房，有效拓展了产业发展空间。

（二）坚持分类实施，探索低效产业用地盘活利用的更

新模式。在国家和省市低效用地再开发政策下，江宁区探索

形成了工业增容技改、工改高层厂房、工业连片改造及工业

生态修复四种存量用地转型模式。以“上汽大通”全球灯塔

工厂为代表的工业增容技改，主要对退出市场的占地100亩

以上工业用地进行控制，避免分割成小地块，为省、市重大

项目落地预留空间。以“汉德森”高标准厂房为代表的工改

高层厂房，主要是通过“工业上楼”的方式保障中小微企业