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推进党内民主必须注重六个方面的制度创新

摘要：由于党代会、党委会、党内用人制度等相对集中了党内民主中的参与、

选举、监督方面的职能，因此，发展党内民主的重点是加大这方面制度创新力度，

以充分发挥党员、党代表、党委委员参与党内事务的作用。要创新和完善党代会

制度、党委议事制度、党的委任制度和选任制度、保障党员权利制度、党内事务

公开制度、党内监督制度。

关键词：党员；党代表；党内民主；制度创新

党的十七大高度重视发展党内民主。所谓党内民主，就是指在党的政治生活

中，党员平等享有党章所规定的直接或间接地参与、决定和管理党内事务的权利。

由于党代会、党委会、党内用人制度、党内民主生活会制度等相对集中了党内民

主中的参与、监督、选举等方面的职能，因此，发展党内民主的重点是这方面的

制度创新。

一、完善党代会制度

党代会制度是党的一项带根本性的、实现党内民主的最基本的制度。党内民

主的状况,历来与党的代表大会的权威及其功能的发挥存在着内在的必然联系。

党代会制度作为间接民主的基本形式，是党内政治生活正常化、制度化的最重要

标志。

（一）党代会制度存在的主要问题

改革开放以来，党代会制度取得了长足的发展，不断推进着党内民主的发展

进程。但是，同党内民主建设的更高要求相比，仍然存在诸多不健全、不完善的

地方。从发展党内民主的视角来审视，主要存在以下问题：

一是党员在党内生活中的主体地位体现不够。表现在：代表选举环节还不能

充分表达党员的意志；一些党代表缺乏代表意识；缺乏党员罢免所选代表的制度；

党代表的代表性和广泛性还不够强等。二是党代表在党代会中的主体地位体现不

够。表现在：一些地方党代会上党代表的审议职能发挥不够；地方党代会选举还

不能完全体现代表意志；党代会闭会期间党代表作用发挥不够等。三是党代会应

有的地位和权威不够。表现在：党的代表大会对其执行机关难以指导，出现权力

倒置现象；授权者和受权者的关系不顺；选举结果得不到应有的尊重，党的代表

大会所选举的领导人在规定任期内随意变动较多。

（二）完善党代会制度的思路

1．坚持以实行党代会常任制为基本方向，进一步推进试点工作。党的八大

之后,全国一些县、自治县的党的代表大会实行了常任制。尽管后来由于种种原

因被长期搁置，但这毕竟体现了执政党在社会主义制度建立后，对推进党内民主

发展的制度化追求，标志着党代会制度重大改革的发端。1988年至1989年起，

中央组织部先后在浙江、山西、湖南等地进行党代会常任制的试点。党的十六大

提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”的要求后，试点工作开始在

全国更大范围内推开。从试点的实践看，尽管还有许多需要深入研究和探讨的问

题，但党的代表大会常任制对于充分发挥党内最高权力机关、最高决策机关和最

高监督机关的职能和作用的效果是明显的。

党的十七大仍提出要选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。根据试

点的实践，今后一个时期，要进一步推进试点工作必须重视以下问题：从基本理

念上，要坚持党代表大会在党内最高权力机关的地位。在具体操作上，一是通过

总结试点经验，建立制度，进一步规范地方党代表大会常任制。包括明确常设机

构的设置、代表的数量、活动方式等等，从制度层面作出规定。二是必须从年会

制和代表常任制等扩大党内民主的规则入手，改变现行党内权力的产生和运行机

制。三是党代表大会常任制试点应在更高层次上推开。

2．落实十七大精神，以建立代表任期制为重点，进一步发挥代表的作用。

一要完善党代表大会的选举制度。包括党代表的选举和党委、纪委的选举，都要

进一步扩大提名环节的民主，广泛听取党员和代表的意见，以党内法规的形式明

确规定由党员和代表自下而上进行候选人的提名和党组织自上而下提名相结合，

对具体的操作程序作出严格规定；要健全和完善差额选举制度，扩大差额的比例

和范围、层次，原则上，包括各级党代表和领导人的选举都应该实行正式的差额

选举，而不是差额预选，要明确规定各级党内选举中差额的范围和差额的比例；

要逐步引入“竞选”制度，制定详细的操作性较强的竞选规则，增强选举的竞争性，

充分体现参选党员的真实意愿；要在基层党组织扩大直接选举的范围，由党员以

直接投票方式选出基层党代表大会代表或党的领导机关工作人员，这样有利于更

加公正、准确地表达并实现党员的意志，加强党员对当选者的监督功能。在地方

党组织，可以积极进行直接选举的试点。

二要尽快建立代表提案制。建立党代表大会代表提案制度，有利