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新时期地方政府城投公司的转型之路

一、研究背景

城投企业是指地方政府及其部门和机构通过财政拨款或者是注入土地、股权

等资产的设立，以准经营性、公益性项目投资、融资、建设、运营业务为主，同

时从事经营性业务的独立法人实体。一般来说，城投企业指的就是从事公益性(基

础设施建设、土地开发与整理等)和准公益性业务(公共交通、水利、供电供热等)

的地方国企[1]。

我国地方政府投融资平台的产生大约是在20世纪90年代初，在当时的计

划经济体制下，公共基础设施建设主要依靠中央政府的资金。但是仅靠国家来承

担这些公共项目建设显然是不合理的，于是大量的公共基础设施建设项目就开始

分摊给各地政府。在这个背景下，为了解决地方政府的融资问题，承接政府和市

场的第三方投融资平台——地方政府投融资平台便应运而生[2]。

随着城市发展进程的推进，地方政府融资平台公司开始面临转型这一问题。

以往的政府融资平台以土地开发和基础设施建设等公益性项目为主，盈利性较差。

而近年来，城投企业资产负债规模扩张很快，这说明了城投企业正在飞速发展，

其综合实力也在不断增强。随着城市的不断发展升级，城投企业难以继续保持之

前的高速发展模式，需要从单纯的城市基础设施建设阶段向着城市功能完善阶段

甚至是产业升级引导阶段转型。城投公司若想在市场化的浪潮中站稳脚跟，就必

须探索自己的发展之路以及未来的转型方向。本文从分析城投企业产生的背景、

发展历程入手，旨在探索和分析城投企业存在及继续发展下去的价值，发现城投

企业转型中遇到的困境并积极寻找应对之策。

二、城投企业的发展历程

城市基础设施建设对城市的建设发展有着极其重要的意义，它是一个城市赖

以建设和发展的重要基础，同时也对城市未来的经济发展起到了保障作用。为了

适应我国经济的飞速发展和城市的快速建设，许多城市已经设立了政府性投融资

平台公司。中国城市的发展阶段大致可以分为三类：基础设施建设阶段、城市功

能完善阶段和产业升级引导阶段。

城市发展的初期主要是负责城市基础设施的建设，在这一时期体现了一个城

市从无到有的建设。这个时期的城投企业发展重点在于城市规划、融资与基础设

施投资建设。承担城市建设中的公益性项目，比如，土地整治(即土地一级开发，

涉及土地拆迁、农用地征收、三通/五通/七通一平、建设用地指标覆盖等具体业

务)，基础设施建设(主要包括城市能源建设、水设施建设、交通设施建设、通讯

设施建设、环境设施建设等)，公共事业(主要包括城市公交、地铁运营、高速公

路、自来水、燃气、供暖、垃圾处理等业务)。目前，中国快速城镇化进程已开

始逐步放缓，大部分的城市基础设施建设已经日趋完善，所以纯粹的开发性业务

已经十分少见了，公共事业在城投企业业务中的占比有所增加。这些类似于土地

整理，基础设施建设和公共事业等公益性很强的业务，往往具有很强的政策导向

性和政府补贴依赖性，其盈利能力很差。

城市发展的第二阶段就是城市功能完善阶段，此时的城投企业转型为城市运

营类城投企业。这一阶段大规模的基础设施建设已经完成，城市需要向着更高的

目标发展，发展重点转向完善城市功能，提升城市质量。

城市发展的第三阶段是产业升级引导阶段，在该阶段中城市功能已经相对完

善，可以开始考虑通过新产业的发展和配套设施的提升来提升该城市未来的产业

地位和可持续发展能力。所以在这个阶段的城投企业工作重点在于产业引导和投

资发展。经过城市功能完善这第二阶段，城投企业基本上已经形成了一定的市场

盈利能力，积累了资产与资源。想要继续推进城市的发展，就可以把工作重心转

移到投资方面，开始引导区域产业升级，形成产业优势，只有提升自己的核心竞

争力，才能保证在市场的浪潮中不断前进。而主要的投资业务分为三类：一是任

务型投资，即是由上级政府主体下达的任务型投资，如企业混改、企业纾困等。

二是金融投资，主要指利用企业资金进行债券、股票等金融证券类投资。三是产

业投资，主要指城投企业通过直接股权投资或基金运作等方式主动进行产业投资。

投资业务产生的收益将会成为企业盈利的重要组成部分，但是投资性业务对城投

企业及其地区的要求较高，需要有长期的积累与能力搭建，并非所有的城投企业

都可以发展到这一步。

随着城市基础设施完善化进程的完成，基础的城投企业开始显得力不从心，

在发展过程中也逐渐出现了各种各样的问题，比如，对政府依赖性过高，自身盈

利能力不足，以及公司管理能力低下等等。许多原始城投企业也正在面临可能消

亡的局面，但是城投企业并不仅仅是个简单的投融资平台，其存在也对中国的发

展起到了