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相对集中行政处罚权知识点

随着我国经济社会迅猛发展，市场规模不断扩大，利益

组合关系日趋复杂，不断涌现交织性社会事务。为防止行政管

理中的调控缺位和越权，明确责任，减少行政机构职责交叉和

执法推诿，提高执法效率，实施相对集中行政处罚权制度，是

改革和完善我国的行政执法体制以及政府机构改革的有益尝

试。但是，在相对集中行政处罚权制度实施过程中，暴露出了

诸多问题。为此，应在执法与立法过程中完善相对集中行使行

政处罚权制度。

一、相对集中行政处罚权的含义及其必要性

相对集中行政处罚权，是指依据《中华人民共和国行政处

罚法》的规定，将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，

交由一个行政机关统一行使;行政处罚权相对集中后，有关行

政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。

相对集中行政处罚权，将若干法律、法规规定的与城市管

理领域相关的行政处罚权集中到一个行政机关，不但有效地避

免了制度层面存在的职责交叉弊病，而且解决了联合执法行为

主体缺失、程序失范、责任不明的法律障碍。[1]相对集中行

政处罚权通过对部分行政处罚权的集中，使分散在多个部门的

执法权得以在执法职能重新配置的基础上得到有序整合，同时

在对其界定、划分、衔接、运用等方面努力形成新的科学体系

与制度，执法人员得到精简，但执法力量得到科学的集中，行

政执法效能得以提高。相对集中行政处罚权，既有利于社会公

众对行政处罚行为的监督，也利于促进各级行政机关严格依法

行政，对于培植全社会的法治意识、责任意识，推进法治政府

建设起到积极的保障和促进作用。

二、相对集中行政处罚权产生的问题

1、立法不明确

行政处罚法规定了相对集中行政处罚权制度，同时规定限

制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使，不能集中由其他

行政机关行使。但是，该部法律对可以相对集中行使的行政处

罚权没有规定具体领域和具体范围。[2]究竟应当集中行使哪

些行政处罚权，相对集中到什么程度，对这些问题，即便是国

务院及其法制办给各实施城市的批复也只是列举了几大类涉及

城市管理方面的行政处罚权，缺乏明确的界定及界定的标准。

由于没有法律、法规对相对集中行政处罚权的范围作出

明确规定，而且，国务院将实施相对集中行政处罚权的审批权

授予省级人民政府。因此，我国各省市许多实施城市集中行政

处罚权的范围不尽相同，有些城市集中处罚权范围已经远远超

过其他城市，有的甚至集中了专业性很强的行政处罚权。例如

深圳市集中的行政处罚权的范围就比其他城市确定的范围更

广，不仅包括市容环境卫生、市政公用、城市规划、环境保

护、园林绿化、工商行政、公安交通管理等方面法律、法规、

规章规定的全部或部分行政处罚权，还包括文化市场管理、房

屋租赁管理旅游市场管理、社会医疗管理、计划生育管理等方

面法律、法规、规章规定的行政处罚权，甚至涵盖犬类管理、

房屋租赁管理、畜禽屠宰管理等方面法律、法规、规章规定的

全部或部分行政处罚权。

由于对哪些行政处罚权应当集中、也可以集中，全国没

用统一规定，各地有不同的认识，导致在实践做法上产生较大

的差别。有的城市盲目求大、求全，集中行政处罚权的领域铺

得太宽，将一些毫不相关的行政处罚权捆绑集中，结果与各行

政职能机关的关系协调困难，纵向的内部管理层次和结构很难

理顺，相对集中行政处罚权的优势不仅没有表现出来，原有的

稳定的管理力量也受到了削弱，违背了相对集中行政处罚权的

初衷。

由于对哪些部门的行政处罚权进行集中，对集中行政机关

的是全部还是某一部分行政处罚权没有具体规定，极易造成执

法误区。如环境保护方面，集中的应是社会生活噪声污染、建

筑施工噪声污染、市饮食服务业排污行为的行政处罚权;工商

行政管理方面，集中的应是无照商贩的行政处罚权;公安交通

管理方面，集中的应是侵占道路行为的行政处罚权;环境保

护、工商行政、公安交通等部门还保留其他的行政处罚权。但

是，由于缺乏明确规定，已划转的行政处罚权，极易与行政职

能机关仍保留的行政处罚权混淆，造成界限不清，并出现新的

执法交叉或执法真空现象。而且将部分的行政处罚权从原行政

职能部门中分离出来相对集中行使，增加了执法队伍，与“精

简、统一、效能”的原则是相悖。

相对集中的行政处罚权应是多头执法、职责交叉，主要

是针对简单易行的、技术含量不高、显反复的行政违法行为。

但是目前各实施城市集中的行政处罚权中却包含一些专业性很

强的处罚权。例如环境保护、城