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片区开发的十种融资方式、流程、模式

区域综合开发，实践中又称片区综合开发、城镇综合开发。

区域综合开发在我国现行的法规政策中尚无统一和明确的定义，

一般是指在符合国家及地方规划的前提下、对具有一定规模、

相对成片的区域进行系统性改造、投资、建设、运营和维护。

关键内容通常包括战略定位、规划设计、土地一级开发、基建

公服建设、产业和内容导入、运营管理等，常见形式包括旧城

改造、工业园区、产业新城、特色小镇、旅游综合体等。本文

对区域综合开发在不同阶段下的形式和特点进行总结归纳，梳

理区域性综合开发项目的现状、92号文的对综合开发项目带

来的困境、区域性综合开发项目的主流模式、三种开发类型的

区别与流程、片区开发的十种融资方式，为参与片区开发的各

类主体提供参考和借鉴。

一、区域性综合开发项目的现状

（一）基本概念

区域性综合开发项目（以下简称“综合开发项目”），实践

中也称片区综合开发或园区综合开发项目，在我国目前的法规

政策中对其尚无明确的定义，一般来讲，是指在符合国家及地

方规划的前提下对成片区域进行系统性地改造、建设、运营和

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维护的行为，通常会包括土地一级开发、配套基础设施和公共

服务设施的建设运营，以及相关的产业导入服务等内容。从

PPP项目角度看，财政部PPP综合信息平台将项目划分为19

个一级行业，其中“城镇综合开发”类项目基本上可以理解为即

以PPP模式实施的综合开发项目，其下包括园区开发、城镇

化建设、土地储备、厂房建设和其他5个二级分类。

（二）综合开发项目的常见实施模式

二、92号文的对综合开辟项目带来的困境

提出为标准PPP项目运作，遏制隐性债务风险增量，一

方面要严格新项目入库标准，另一方面要集中清算分歧规的已

入库项目，并对各类分歧规情形作了详细的列举，勘称近几年

PPP大规模推广以来国家层面所出台的最全面、最详细的负面

清单。从92号文的具体规定来看，与后续综合开辟PPP项目

的施行特别相关的主要是以下几个方面的题目：

（一）纯政府付费类的综合开辟项目将会受限

另外，从国内现行的政策传导机制和行政管理体系来看，

地方政府为规避行政风险，每每会对国家政策进行过度解读和

履行，尽管92号文规定使用的是“审慎开展”的表述，不排除

地方实操层面将之异化为“禁止开展”的可能性。

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（二）商业地产开辟、招商引资项目等内容不得纳入PPP

协作规模

根据92号文规定，关于“不属于公共服务范畴，政府不负

有提供义务的，如商业地产开辟、招商引资项目等”的项目，

不得入库。在过去的一些综合开辟PPP项目实践中，不乏一

二级联动，将商业地产开辟、招商引资等不属于公共服务范畴

的内容纳入PPP规模的做法，在92号文出台之后此类项目明

显将会被列入禁止入库的规模。

其实，这条规定并非92号文的新要求，而是国家层面一

直在强调的红线，即政府和社会资本合作的范围只能是政府负

有提供义务的基础设施和公共服务领域，例如早在《国务院办

公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发

〔2013〕96号）中就指出，“对应当由政府直接提供、不适合

社会力量