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海安市农村集体经营性建设用地入市实

践与探索

[摘要]新《土地管理法》颁发后，集体经营性建设用地入市已经成为主力

乡村振兴产业发展的一种新途径。基于海安市集体经营性建设用地入市试点的主

要做法和成效，探讨了目前全面推进入市改革存在的难点，并提出对策建议，为

加快海安市稳妥推进集体经营性建设用地入市提供理论参考。

[关键词]集体经营性建设用地入市；乡村振兴；海安市

随着工业化和城市化建设的深入，城市土地开发价值飙升，建设用地需求大

幅增加，供求矛盾日益加剧。而农村集体经营性建设用地由于受到土地制度的限

制，只能通过政府征收的方式入市交易，土地开发价值极低，严重影响了农村经

济的发展，成为乡村振兴和增加农民收入的一大障碍。2020年，新《土地管理法》

正式扫除集体经营性建设用地入市的法律障碍，在法律、制度、实践方面都做了

不少尝试和突破。改革开放以来的实践表明，盘活农村土地资源，对于推动农村

经济发展、打破城乡二元结构至关重要。2022年中央一号文件也提出，稳妥有序

推进农村集体经营性建设用地入市。我们要通过强化集体经营性建设用地入市与

农村相关改革统筹联动，深化拓展改革成果，进一步释放改革红利，助力乡村振

兴发展。

海安市曾在2003年对集体建设用地入市进行了试点，在全市部分乡镇开展

集体非农建设用地使用权流转试点工作，对农村集体经营性建设用地入市的探索

有一定的制度经验。2019年江苏省自然资源厅出台了《农村集体经营性建设用地

入市试点方案（试行）》，并对开展入市工作做出了具体部署。因需求程度相对

较高、基础比较好，海安市被选为入市试点地区，先行探索农村集体经营性建设

用地入市。2020年9月，海安市成立由市政府市长为组长、市发改委、市司法局、

市财政局、市自然资源和规划局、市农业农村局等各部门及区镇街道共同参与的

领导小组，共同推进入市工作。

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一、集体经营建设用地入市措施与成效

（一）明确入市范围及入市主体

通过实际调查并结合利用第三次国土调查初始成果，认定海安市共有农村集

体经营性建设用地面积15933亩，按照类型分：商业服务业设施占7.22%，工业

矿仓储用地占92.78%。确定入市主体为集体经济组织，由相应的村、镇级集体经

济组织行使所有权，由组织中的股东代表大会对入市事宜作出最终决定，扩大农

民集体的管理职能。集体经营性建设用地属区镇街道集体经济组织的，可由区镇

街道资产管理公司或其代理人作为入市代理实施主体。集体经营性建设用地属村

集体经济组织的或者村内其他集体经济组织的，可由区镇街道资产管理公司作

为入市代理实施主体。

（二）健全入市制度与政策

1.入市实施方案

试点初期组织相关单位深入各镇（街道）进行调研，并到沛县等集体经营性

建设用地入市成熟地区进行学习考察。在总结经验及结合海安市实际的情况下，

制定了《海安市集体经营性建设用地入市实施方案》、《海安市集体经营建设用

地入市管理办法》（试行），对集体经营性建设用地入市交易规则进行了规范：

集体经营性建设用地入市应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成

员或者三分之二以上村民代表的同意，依法形成《集体经营性建设用地入市决

议》，并选择有资质的评估机构评估或参照建设用地基准地价标准来确定地价。

由村集体经济组织申请，资源规划部门进行审查，经多部门会商后报市人民政府

审批，按照“入市决议→入市申请→入市会商→入市审核→入市批复→组织交易”

流程进行。并将交易结果在江苏省土地交易平