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中国私募基金行业监管历史及当前监管体系概述

张胜

自20世纪90年代以来，在民建中央、国家发改委、科技部等

多部门共同努力下，我国风险投资基金开始发展。1999年12月，

国务院办公厅向各省（自治区、直辖市）、各部委、各直属机构转发

了科技部等七部委联合发布的《关于建立风险投资机制的若干意见》，

对指导、规范风险投资活动，推动风险投资事业的健康发展起到了

重要作用。在相关部门的大力支持、培育下，我国涌现了一批风险

投资机构，外资风险投资机构也开始试探性地进入中国市场，我国

风险投资行业迎来了从0到1的萌芽期。

2005年11月，国家发改委等十部委联合发布《创业投资企业

管理暂行办法》，首次将创业投资企业纳入备案管理，由国务院及省

级（含副省级城市）两级备案管理部门行使备案管理职权，其中，

国务院管理部门为国家发改委。依办法完成备案程序的创业投资企

业，接受管理部门监管，符合规定的可享受政策扶持；未完成备案

程序的创业投资企业，不受管理部门监管，不享受政策扶持。该办

法作为我国贯彻落实投资体制改革的重要举措，完善了创业投资法

律保障体系，建立了创业投资政策扶持机制，规范了创业投资企业

的投资运作。

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2013年6月，修订后的《证券投资基金法》实施，将非公开募

集证券投资基金纳入监管范畴，并明确由国务院证券监督管理机构

实施监督管理，由基金行业协会实施登记备案和行业自律。同期，

中央编办印发《关于私募股权基金管理职责分工的通知》，对中国证

监会监管职责进行调整，明确由中国证监会履行私募股权基金监管

职责；2014年2月，中编办再次确认私募股权基金监管职责中包括

创业投资基金监管。2014年8月，中国证监会颁布《私募投资基金

监督管理暂行办法》，奠定私募基金行业监管的法治化基础，我国私

募基金行业监管迎来法治化时代。

在《证券投资基金法》、《私募投资基金监督管理暂行办法》的

授权下，中国证券投资基金业协会（以下简称“基金业协会”或

“中基协”）承担起了私募基金登记备案及自律监管职责。中基协在

法律授权及证监会领导下，在私募基金行业治理现代化的道路上迈

出了探索步伐，于2014年1月发布《私募投资基金管理人登记和基

金备案办法（试行）》，并随后启动了私募基金登记备案工作。

从2014年2月至2016年1月，中国证监会响应“简政放权”

的商事改革要求和“双创”要求，严格限制行政审批事项，对私募

基金不设行政许可，实行“全口径”登记备案，这一时期有大量机

构在基金业协会完成了登记备案手续，这一时期，是私募基金行业

的“高速发展期”。私募基金登记备案制度得到行业和社会的广泛认

同，私募基金行业发展迅速，初步形成了以信息披露为核心、诚实

信用为基础的自律监管体制。

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随着私募基金行业高速发展，私募基金行业存在的问题倍受社

会各界和监管机构关注。私募基金管理人数量众多、鱼龙混杂、良

莠不齐，一些机构滥用登记备案信息非法自我增信，一些机构合规

运作和信息报告意识淡薄，一些机构甚至从事公开募集、内幕交易、

以私募基金为名的非法集资等违法违规活动。在启动登记备案工作

两周年之际，中基协于2016年2月发布《关于进一步规范私募基金

管理人登记若干事项的公告》，私募基金登记备案与自律管理迈入系

统化制度建构期，私募基金行业由“高速发展期”逐渐迈入“规范

化发展期”。在上位法缺失、制度供给不足的情况下，中基协开展了

积极甚至激进的监管探索，在私募基金管理人登记中引入了法律意

见书制度，并先后制定了合同指引、信息披露管理办法、内部控制

指引、募集行为管理办法、登记须知、备案须知等一系统制度文件。

在此基础上，持续完善机构登记、产品备案、从业人员资格管理要

求，建立异常报送公示、失联公示、投诉调解、自律检查执纪、异

常经营、信用信息报告等过程信用机制建设，初步形成了信用公示

与社会监督、信用约束与自律处分、信用竞争与自主发展良性循环。

中基协的一系列监管探索对于推动行业规范健康发展、优化私募行

业发展环境、提升行业形象和公众影响力起到了重大而深远的意义。

这一时期，私募基金行业生态得到净化，在快速发展的同时没有发

生系统性风险或重大风险。

在习近