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商业银行监督稽核

对现代商业银行进行监督和稽核，直接的理由来自于对银行业风险的防范，这些风险在严重时足以构成

对社会经济结构的破坏，在很大程度上影响社会的稳定，以致导致经济赖以发展的推动力――货币的功

能紊乱。从更深层的意义上讲，银行业监督履行着建设金融制度的职责。因而，银行业本身的地位和发

展趋势更体现出监督稽核的重要性。新形势下，银行业务正由单一的资产负债业务向金融综合型演进，

地域上国际化趋势愈加强烈，这一切不能不对银行业监督稽核提出新的课题。

在对西方银行业外部监管和内部自律的借鉴中，美国模式将是我们本章讨论的重点，这主要由于美国是

现代金融制度完备的典型。其它发达国家在金融监管上也都各具特色，这里不―一备述。

一、美国国内银行业监管制度

美国是市场经济发展得比较充分的国家之一，它的银行业监管制度是在其金融危机和其他历史、政治事

件中发展起来的。要分析美国银行监管制度，必须知道美国银行制度的变迁。

1．早期的美国银行业和监管制度。美国的商业银行是在其独立战争后才出现的。战后，一些州通过特

别立法建立了商业银行，大多数州银行通过限制发行银行券数量和谨慎的放款来保证其银行券流通信

誉，州政府开始朦胧地发现银行监管的重要性。

事实上，联邦政府在18世纪末就开始实施某些监管职能。1771年，美国国会批准设立了“美国银

行”，标志着联邦政府开始受理银行的注册申请，更重要的是，该银行不仅遵循商业银行经营原则，而

且承担了某些中央银行职能。由于它的双重功能，美国银行的银行券在全美流通，它还可赎回其他州银

行的银行券并限制它的流通。但正由于触及到州银行利益及其他因素，国会和州银行反对给美国银行

新颁发许可证。1816年，又设立了第二美国银行，同前者相似，许可证没有得到换发。这以后30年

间，联邦银行所有功能均由财政部承担。

随着1836年以后州银行的迅速扩张和银行券问题的增多及银行屡屡倒闭，州政府逐步开始承担一些监

管职能。最初的监管在很大程度上通过特别立法来限制银行开业，但这种做法往往难免产生其他弊端，

公众的舆论最终导致“自由银行”政策的出现。

2．双重银行和国民银行体系的发展。随着贸易的跨州经营，如何形成一个统一稳定的全国性货币就显

得十分重要。在19世纪60年代初，为了融资以支持南北战争，联邦政府提出了一个建立国民银行的方

案。该方案称任何人向联邦政府提出注册申请都可以成立国民银行，但国民银行发行纸币必须以国债作

保证，即多购买国债可以多发行货币。该方案成为1865年国民银行通货法案的一部分，于次年初修改

为国民银行法案。从此以后，联邦政府开始依法对商业银行实施监管，首先，国民银行条例颁布后，成

立专门的货币监理署，并拥有专门检查队伍，其人员训练有素，权限很大，对检查很有利；其次，以统

一的纸币代替了五花八门的州银行券。

3．联邦储备体系的发展。很明显，创建国民银行体系与其说是联邦政府加强对银行业的监督，不如说

是考虑钞票发行制度。当时社会缺乏一个“有弹性”的自动调节机制，或政府机关调节货币流通额使之

随季节需要而变动，加上独立的国库制度和财政政策，使得国库经常处于剧烈波动状态。这样人们开始

考虑应该建立一种灵活调节货币供应量的机制，这就是中央银行制度。以后几次大的经济、金融危机，

尤其是1907年的危机后，终于使美国国会通过了联邦储备条例。设立了联邦储备体系――美国的中央

银行，该体系执行对银行业实施联邦级的全面监管。

4．大危机和30年代的改革。1929年夏天开始的世界性经济衰退，终于演变成了美国历史上最大的经

济、金融危机。银行大量倒闭，公司丧失对银行的信心，金融恐慌弥漫着30年代初期的美国。在这种

情况下，国会通过了两个银行法案，其中最重要的有以下几点；任何新的国民银行的设立，必须向货币

监理署申明；进一步扩大联邦储备银行权力，取消了财政部长和货币监理署总监为联邦储备委员会当然

委员的规定；最引人注目的是设立了联邦存款保险公司，监管所有被保险存款的银行，以增强公众对银

行的信心。

5、银行放松管制和其他发展。在70年代后期和80年代初期，为创造一个更开放、更利于竞争的环

境，美国政府制订了一系列法案，如《1980年存款机构放松管制和货币控制法案》，旨在以放松存款

机构的管制，促进美国银行同世界银行业的竞争。美国银行监管制度中，其职能分属货币监理署、联储

体系、联邦存款保险公司和州监管机构，分别监督国民银行、成为联储会员的州银行、非联储会员加人

存款保险的州银行、州注册银行。为协调工作，1978年根据法案又