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中国城投行业发展白皮书（2012）

城投行业概况

一、行业界定

本白皮书研究的主要服务对象是中国承担城市基础设施投融资和建设任务

的地方政府融资平台企业（以下简称“城投企业”）。目前国民经济行业分类

中并没有该行业分类。2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有

关问题的通知》国发[2010]19号文（以下简称“国务院2010年19号文”），对

地方政府融资平台公司进行了界定，认为地方政府融资平台公司是指由地方政

府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投

资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

地方政府融资平台的种类很多，包括：（1）只负责公益性项目投融资业务

的融资平台；（2）既负责公益性项目投融资业务，又负责非公益性项目投融资

业务的融资平台；（3）只负责非公益性项目投融资业务的融资平台。“公益性

项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化

方式运作的政府投资项目，如市政道路、园林绿化、城市水系等基础设施项目，

以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。城投

企业是一种地方政府融资平台，但城投企业不等同于地方政府融资平台。为了

明确行业研究的边界，本研究报告所指的城投企业主要是负责城市公益性项目

投资和融资业务的融资平台，即上述中的前两类融资平台，并不包括第三类融

资平台。

二、行业特征

城投企业是一类比较特殊的主体，与其他工商企业相比有着显著不同的行

业特征。

1、背景特殊

城投公司诞生于90年代开始的政府经营城市的大背景下，主要服务于城市

基础设施建设。这种特殊的背景决定了城投公司的发展与城市整体发展的大格

中国城投行业发展白皮书（2012）

局紧密相关，并随着经营城市理论和城镇化实践的不断深化、完善而发展壮大。

2、职能定位不同

城投公司的定位是代表政府进行城市建设相关资金的筹集、投资、建设和

管理城建相关项目和资产，并作为城市建设融资项目的代融资主体、项目实施

的执行者、项目资金运用的管理者和项目后评估的组织者。

3、经营目标复杂

城投公司的经营范围一般较广，既有公益性的项目，又包含准经营性和经

营性项目，因而城投公司内部又细分为公益性、准经营性和经营性三个不同性

质的经营系统。公益性项目追求实现政府目标和最大限度的社会效益；准经营

性项目兼顾有限的经济效益；经营性项目则以实现经济效益为主要目标。

4、以政府信用为依托

城投公司作为政府公益性和准公益性项目的代融资主体，自身的融资能力

极为有限，必须积极争取与所承担任务相匹配的政府财政、土地、政策等支持，

在此基础上积极运作各类政府资源才能够确保代融资任务的顺利完成。同时以

政府信用为依托进行融资。

5、需要强大的资本运作能力

由于城投公司承担了大量的政府公益性项目代融资任务，这种任务动辄数

亿数十亿，单一融资模式很难满足建设资金需求，因此对于投融资创新、资源

整合与建立多元化投融资格局具有非常迫切的需求。因而，城投公司比一般企

业更迫切需要强有力的资本运作能力。

6、经营和管理水平有待提高

在国家分税制下，地方政府财权和事权不匹配，基础设施投资的资金不足，

为解决地方政府基础设施投融资问题，地方政府开始搭建基础设施投融资平台

企业。国家对于规范这类主体行为的法律、法规不够健全，在现阶段城投企业

运行存在很多不规范的地方，如：城投企业不是完全的市场化运行主体，经营

和管理的决策受当地政府影响比较大，部分企业存在出资不实、资产划拨随意

性、内部制度不健全、债务担保行为不规范等问题。近期国家监管部门出台的

规范行业发展政策，对于这类主体的发展具有重要的影响。

中国城投行业发展白皮书（2012）

三、行业发展概况

中国最早的城投企业可以追溯到20世纪80年代末和90年代初，上海市

1987年成立的上海九四公司，后更名为上海久事公司。负责对上海市城市基础

设施建设进行投资和融资。上海久事公司分别于1991年、1992年和1998年发

行了三期企业债券，这也是中国最早的“城投债券”。1994年国家实施分税制

改革，对中央和地方政府的财权和事权进行了重新划分，地方政