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行政指导危机分析及其对策的论文

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摘要行政指导是行政管理的重要组成部分，它

在现代行政管理活动中具有重要的作用。文章阐述了

行政指导的历史必然性。然后归类分析行政指导存在

的危机，最后提出解决行政指导危机的途径。

关键词行政指导；危机；对策；途径

一、行政指导发展的历史必然性

(一)行政指导的概念

“行政指导”这个概念最早见于日本1965年前后

有关行政法与经济法界限的讨论之中。日本行政法学

者盐野宏教授认为，行政指导是指“行政主体为了实现

一定的公共行政的目的，期待行政客体的一定行为(作

为、不作为)而实施的，其本身没有法约束力，但是可

以对行政客体直接起作用的一种行为形式”。这个术语

后来流入我国，被用来概括在社会活动和行政实践中

早已存在的此类现象。其实，在英美国家、德国也有

类似的行政活动，只不过在英美国家称之为“非强制性

行政行为”，在德国叫“非高权经济指导”。但是无论具

体概念或制度存在着怎样的不同，行政指导是现代行

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政法上极具特色的并被越来越广泛使用的行政手段，

却已在很多国家达成共识。

在国内，张成福、余凌云认为，行政指导是指行

政主体在其职责范围内，采取劝告、建议、鼓励等非

权力性的手段，在相对方同意或协助之下，要求其为

一定作为或者不作为，以实现行政目的的行政活动。

相对方不仅包括行政相对人，还包括行政机关内部上

级对下级进行指导中的下级。崔卓兰认为，行政指导

是指行政主体在其所管辖的事物的范围内，依据国家

法律或政策，对特定行政相对人运用诱导、劝告等非

强制行政手段，获得相对人的同意和协助，引导相对

人采取或不采取某种行为，以实现所预期的行政目的

或状态的行为。罗豪才认为，行政指导是指以非公共

权力为依据而作出的，以相对人自愿行动为前提而达

到行政目的的行为。应松年认为，行政指导是指行政

机关为实现所期望的行政状态，谋求相对人响应而依

据法律政策采取的非权力行政执法活动。姜明安则认

为，行政指导是指行政主体基于国家的法律、政策的

规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的

作为或不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行

为。总的来说，行政指导是行政主体为了实现一定的

行政目标，对行政相对方所作出的非强制性的事实行

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为，它不发生任何法律效果。

(二)行政指导发展的必要性

行政指导之所以能在现代国家迅速发展起来，与

它在政府开展行政管理活动中所发挥的作用有必然的

联系。首先，传统的强制性行政手段过于生硬，是将

相对人放在对抗者的位置上来对待的，比如行政处罚，

行政强制尤为显然，不易唤起相对人的协助，执法成

本过高；更重要的是，有些手段侵犯人权过于严厉。

所以，随着民主宪政的发展和人权意识深入人心，人

民必然探寻更加符合现代宪政理念的新的手段，行政

指导就是因为尊重相对方的意愿，比较柔和而受到青

睐。第二，国家职能的转变与急剧扩张，以及立法的

相对滞后，出现了一些没有法律调整但又急需规范的

领域，行政指导应运而生，自发地调整这些新出现的

社会关系，形成其所预期的行政秩序。第三，行政指

导在东方国家比较受到重视，其中重要原因之一是这

些国家深受儒家思想的影响，百姓对行政机关有唯上

意识，使得行政指导容易生效。然而，俗话说，“前途

是光明的，道路是曲折的”，行政指导的发展也不例外，

随着当代行政管理活动的日益复杂化，行政指导存在

的问题也日益凸现，出现了行政指导危机。能否正确

认识行政指导的危机所在，直接关系到行政指导的健

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康发展。

二、行政指导面临的危机

(一)行政指导信仰危机

行政指导之所以能通过采取非强制性