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建设用地内部各利用类型不合理造成土地浪费的案例

近年来，邹平县小城镇建设的迅猛发展，提升了邹平城镇化建设的速

度。但据调查，小城镇的快速发展大部分都是在增加建设用地的基础

上实现的，而这些小城镇新区的大部分用地是通过征用其周围的优质

耕地而建成的。因此，我们应该看到，在邹平人地矛盾日益尖锐的背

景下，当前小城镇建设所引发的用地问题，势必影响到邹平经济社会

的可持续发展。

1邹平县小城镇建设中用地存在的问题

1.1粗放使用土地，滥占耕地在小城镇建设中，由于缺少有效的

节约用地和合理调控、约束手段，土地资源在该领域长期不能作为一

种重要的经济资源来对待，从而导致建设中的用地过多地采用了粗放

式外延扩张模式，使不合理占用和浪费土地现象十分普遍，出现了多

征少用、多占少用、早征迟用，甚至征而不用、占而不用、好地劣用

等现象，极大地浪费了土地资源。这种只注重外延平面式扩张，忽视

内涵立体的综合开发利用的土地利用方式，使小城镇建设用地总量和

人均建设用地指标都大大超越了国家相关的标准和规范。

1.2土地利用效率低，用地结构不合理推进小城镇建设的科学发

展，要求规划对于各类建设用地有一个合理的结构比例。…据调查，

邹平县某些小城镇现状用地中，居住用地约占到了55％左右，公共

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设施用地约占14％，生产性用地约占8％，道路用地约占11％，绿

地约占3％，其它为空闲地、坑塘等。这说明居住用地比重过大，公

共设施用地、生产用地和绿化用地比重偏少，公共服务设施配套不完

善，与我国城镇建设所要求的标准、规范相去甚远。理论上讲，用地

结构反映了地方经济社会发展的走向，而从“强化城镇产业支撑、促

进城镇化进程”的发展方针看，这样的用地结构显然还无法承担这样

的功能和定位。此外，小城镇内部用地布局零碎、功能分区混乱、土

地利用无序等现象也时有显现。譬如有的乡镇，由于缺乏统一规划，

镇区内各项用地相互穿插，居住建筑用地、中小学用地、集贸市场用

地、生产建筑用地以及仓储用地等混杂在一起，相互干扰，对居民的

生产、生活造成很大的不利影响。从另一个角度看，零乱和分散的用

地结构，也会造成建筑密度和容积率偏低，小城镇土地利用率低下，

要素集聚效益低，生态环境差，自然、人文景观缺少特色等现象。

1.3乡镇企业分散，用地浪费兴办乡镇企业，发展农村集镇，可

避免大量农村人口涌入城市，造成城市环境设施的高负荷，增添社会

的不稳定等现象。因此，“离土不离乡、进厂不进城”的本土城镇化理

论，一度成为我国乡镇企业分布的主要理论依据。以邹平县统计局的

相关统计结果，乡镇企业办在村里的占60％，办在镇上的只占30％，

办在县城里的仅占10％。邹平县2008年以来镇办工业单位449个、

村办810个，平均每个镇分布有28个镇办企业、51个村办企业，这

还不包括那些分散在各镇各村的私营小企业。据有关专家调查测算，

这种分散布局所导致的对道路、供水、供电、供气等基础设施占地的

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总体需求，造成了乡镇企业人均用地比城市企业多出3倍以上，这无

疑也是加剧人多地少矛盾的重要因素之一。

2邹平县小城镇建设集约用地的现实要求

就上述问题看，邹平县小城镇建设目前面临的问题还不是有没有

用地的问题，而是怎样有效地使用土地的问题。当然，随着其经济社

会的发展，这二者之间最终将回归到怎样科学、合理地利用我们有限

的国土资源这一问题上来，这是我国国情所决定的。因此，邹平县小

城镇建设的集约化使用土地是目前邹平经济社会发展的客观现实要

求。

在小城镇建设中，邹平和全国众多小城镇建设一样，首要面临的

是资金短缺的问题。以地生财，以财兴镇，靠的是做活土地这篇文章。

实行土地资源的有偿使用是小城镇发展的一条成功经验，但前提是严

格控制土地资源的供应总量。譬如在小城镇建设用地中普遍采用招标

和拍卖的方式，以获得土地出让价款来促进小城镇的发展等。因此，

在小城镇建设中严格控制建设用地供应量，采用土地资源供给的招标

拍卖方式，将为小城镇的建设提供有力地保障。而集约用地则将是土

地资源有偿使用的不二法则。

3邹平县小城镇建设中集约用地的对策

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针对邹平县小城镇建设的实际，小城镇未来建设