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一、关于公用事业民营化问题

城市公用事业包括城市供水、供热、供气、通讯、公共交通、排水、污水处

理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等方面。长期以

来,我国公用事业运营的基本模式是政府投资建设,财政补贴运营,国有企业垄断经

营。由于这种经营模式缺乏竞争机制,导致公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏

损严重、服务意识淡漠等等一系列的弊端。近年来,全国各地纷纷开始了公用事业

的市场化改革,其主要内容和基本趋势是,(1)民营化,即从国有企业垄断经营向民营

化转变,这是目前公用事业市场化的最基本内容;(2)投资主体多元化,即从单一的政

府财政投资向吸收民营资本、国外资本转变;(3)竞争化,即由自然垄断性向竞争性

转变;(4)经营化,即在公用事业的公益性基础上向经营性拓展,由事业逐渐向产业转

变。

任何改革都具有一定的成本。对私营企业来说,参与公用事业具有一定的风险,

如政府是否守信、投资能否回报等。这些风险无疑将影响私人利益。对于公共管理

主体来说,需要思考的一个重要问题是,公用事业市场化是否也存在一些损害公共利

益的公共性风险呢?我们认为,公用事业的市场化虽然是国际潮流,但公用事业的存

在的基本原因,正是基于公共物品消费的非排他性和非竞争性等特性,“这些特性暗

示了市场价格机制面临的困境。”也就是说,公用事业是属于市场机制不能发挥作

用或发挥作用不好的“市场失灵”领域。因此,公用事业市场化的逻辑与公用事业

的“公用”属性之间必然存在一定的矛盾。这种矛盾性使公用事业市场化不可避免

地存在一些可能的损害公共利益的公共性风险。基于公用事业在社会经济生活中的

重要性,这些潜在公共风险的后果将可能十分严重。因此,如何防范和控制这些风险,

是正确推进中国公用事业市场化改革过程当中的一个具有重要实践价值的理论问

题。

二、动态分析:公用事业民营化的方向及模式

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在我国现行的法规、规章中,对公用事业及其范围有着不同的界定。例如,在

1993年国家工商行政管理局颁布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规

定》中所称的公用事业,包括“供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运

输”等行业。在2002年建设部颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意

见》中,将“市政公用事业”界定为“供水、供气、供热、公共交通、污水处理、

垃圾处理等经营性市政公用设施”以及“园林绿化、环境卫生等非经营性设施”。

在2004年建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》中,公用事业包括“城

市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理”等行业。2005年2月24

日,新华社受权全文播发了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济

发展的若干意见》。其中明确指出,应“加快完善政府特许经营制度,规范招投标行

为,支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等

市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。”

当前普遍认为,我国的公用事业包括:供水、供热、供气、城市公交、排水、

污水、垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政公用事业;道路与桥梁等基础设施;电

讯、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。

70年代民营化概念提出及改革探索以来,国内外对民营化实施的具体形式进

行了大量研究。“民营化大师”之称的国外学者萨瓦斯把民营化的方式归为三大

类:1、委托授权——有时又称部分民营化,它要求政府持续的、积极地介入,因为国

家仍然承担全部责任,只不过把实际生产活动委托给民营部门。委托授权通过合同

承包、特许、补贴(补助或凭单)、法律授