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房企投资机构施工单位如何参与城中村改造

目录

一、房企、投资机构、施工单位参与城中村改造项目的收益回报来源？土地出让收入是否可以用于一级土地整理的支出？

（一）土地出让收入的“收支两条线”

（二）土地出让收入的来源

（三）土地出让收入的使用范围及在城中村改造项目中的使用

二、房企、投资机构、施工单位如何参与城中村改造项目的征拆及前期工程开发？

（一）通过政府购买方式提供征拆服务或者通过政府采购方式参与前期工程开发

（二）城中村改造为何调整为片区开发，政府授权的平台公司如何招引社会资本合作方

（三）广州、杭州、郑州、石家庄等地的“做地”模式

（四）深圳的“前期服务商”模式

（五）与土地储备机构联合开发取得合理回报

回应一下后台的房企、投资机构、施工单位等市场主体对如何参与城中村改造项目的提问。

在“三大工程”的大规模落地之际，房企、投资机构、施工单位等市场主体如何合法合规地介入城中村改造项目已成为市场的焦点。目前政策层面，虽然并不禁止政府通过购买服务的方式引入市场主体从事征拆服务活动，对于土地储备阶段的前期工程建设也可以通过政府采购的方式交由市场主体操作，但在市场主体的投资回报层面，却不得约定将拟收储地块的预期土地出让收入与其投资回报挂钩，也即不得约定由该收储地块的“二级土地出让收入补偿一级开发投入”。尽管如此，上述要求却并不代表土地出让收入无法作为土地储备资金（即其他已出让土地的土地出让收入可作为土储资金），而恰恰相反，土地出让收入是土地储备资金的重要来源之一，因此政府已收取的其他地块的土地出让收入依旧可以作为市场主体参与拟收储地块投资开发的主要还款来源。

实务中，为解决项目的资金自平衡问题，城中村改造调整为片区开发或者按片区开发的模式实施的情况最为常见。业务操作细节方面，片区开发主管部门通过公开方式授权城投平台公司、下属国企作为项目实施主体负责片区开发业务，并由该项目实施主体通过公开竞选方式选择房企、投资机构、施工单位等市场主体从事具体的一级土地整理工作或成立合资平台进行合作。片区开发交付的是“片区综合性营商环境”，按照“增量财政、绩效挂钩、风险共担”的回报原则，地方财政对于社会投资人不承担刚性的支出责任，通过片区开发产生增量财政收入（含土地出让收入），并纳入政府专项发展资金，财政部门按照约定拨付给片区开发主管部门或与片区开发主管部门进行收益分成。片区开发主管部门获得分成收益后，按照与平台公司/下属国企的协议，根据绩效考核结果（如规划落实、招商引资、引入的固定资产投资情况、财政增收等指标），向其支付建设成本和运营费用等。而社会资本根据与平台公司/下属国企的协议等约定，满足考核要求的，社会资本可约定享有优先受益权，并获取定额收益（封顶不保底）。

《关于土地储备有关事项答复意见函》（自然资权益函﹝2021﹞15号）明确，“鼓励地方创新，拓宽土地储备资金来源渠道。如探索引导社会资本参与土地储备工作，并通过与土地储备机构联合开发取得合理回报等”。此外，广州、郑州、杭州、石家庄等城市的“做地”模式，深圳的“前期服务商”模式均对市场主体参与城中村改造的前期工作提供了思路。

一、房企、投资机构、施工单位参与城中村改造项目的收益回报来源？土地出让收入是否可以用于一级土地整理的支出？

前文有提到，房企、投资机构、施工单位参与城中村改造项目时，不得约定将拟收储地块的预期土地出让收入与其投资回报挂钩，也即不得约定由该收储地块的二级土地出让收入用于补偿一级开发的投入。需注意的是，因土地出让收入的使用范围本身包括了征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等，因此房企、投资机构、施工单位参与城中村改造的投资回报来源依旧主要是政府的土地出让收入，只不过这里的土地出让收入是指前期已收储土地形成的土地出让收入，也即不能为拟新开发土地的预期土地出让收入，换句话说就是要符合“先收后支、以收定支”的财政预算要求。

（一）土地出让收入的“收支两条线”

“收支两条线”通俗理解为设立收入户和支出户，即所有收入资金进入收入户，支出户资金按程序从收入户划拨，并从支出户进行拨付。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）明确，“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。在地方国库中设立专账(即登记簿)，专门核算土地出让收入和支出情况”。

土地出让收入作为政府的基金性收入，是政府预算收入的一部分，必须按照编列的收入预算，收归国库，成为政府财政收入的一部分，而财政资金的支付，必须按照政府编列的支出预算进行支付。

（二）土地出让收入的来源

根据《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第二条规定，“国有土地使用权出让收入(