国有参股企业监管法律实务.pdf

《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》着重强调

国家投资形成的国有资产进行经营、管理和监督事项。针对国有参

股企业监管中产生的新情况、新问题，中央及地方国资监管机构进

行了一系列探索与实践。行了一系列探索与实践。2018年10月13日，上海市国资委印发

《章程示范条款（国有参股股东权益保护）》，通过规范国有参股

公司章程防止大股东恶意损害国有股东合法权益。2019年12月12

日，国务院国资委印发《关于中央企业加强参股管理有关事项的通

知》（国资发改革规[2019]126号，简称126号文），提出了中央

企业参股投资的十三条“军规”，强化对中央企业参股的管控。

2020年9月28日，国务院国资委引发《关于深化中央企业内部审

计监督工作的实施意见》（国资发监督规[2020]60号，简称60号

文），将央企内部审计向纵深发展至参股企业。本文另结合优化营

商环境、廉洁从业等层面的规定，对国有参股企业监管进行简要梳

理。

一国有参股企业范围

《企业国有资产交易监督管理办法》（简称“32号令”）关于“国

有及国有控股企业、国有实际控制企业”的规定并非首创，而是对

2012年生效并实施的《国家出资企业产权登记管理暂行办法》（简

称“29号令”）“出资人”概念的进一步强调和延续。

29号令首次明确国家出资企业拥有“实际控制权”的境内外各级企

业及其投资参股企业应当纳入产权登记范围，并进一步规定所谓

“实际控制权”是指国有出资企业直接或间接合计持股比例超过

50%，或者持股比例虽未超过50%，但为第一大股东，并通过股东

协议、公司章程、董事会决议或其他协议安排能够实际支配企业行

为的情形。

因此，32号令以“国有实际控制企业”概念实现监管全覆盖的规定

并非首创，而是对立法原则的延续，并且32号令对“国有及国有控

股企业、国有实际控制企业”的概念与29号令关于“出资人”的规

定基本一致，32号令中“政府部门、机构、事业单位”的概念大于

29号令中“履行出资人职责的机构”的概念。《国家出资企业产权

登记管理工作指引》（简称“104号文”）中亦明确“履行出资人

职责的机构”简称为“国家出资人”，各级人民政府以及政府授权

履行出资人职责的机构、部门按照国家出资人填报信息。

综上，以国有资本直接或间接出资且不属于29号令、32号令调范

围的企业均属于国有参股企业。

二国有参股企业监管维度

（一）国有参股企业设立

1.严把投资原则和方向

坚持聚焦主业，严控非主业投资。不得为规避主业监管要求，通过

参股等方式开展国有企业不得从事的禁止类业务。结合《中央企业

投资监督管理暂行办法》，国有企业投资活动还应遵循以下原则：

（1）符合国家发展规划和产业政策；

（2）符合企业布局和结构调整方向；

（3）符合企业发展战略与规划；

（4）突出主业，有利于提高企业核心竞争能力；

（5）非主业投资应当符合企业调整、改革方向，不影响主业的发展；

（6）符合企业投资决策程序和管理制度；

（7）投资规模应当与企业资产经营规模、资产负债水平和实际筹资

能力相适应；

（8）充分进行科学论证，预期投资收益应不低于国内同行业同期平

均水平。

2.严格甄选合作对象、合资资产

（1）充分尽职调查

应进行充分尽职调查，通过各类信用信息平台、第三方调查等方式

审查合作方资格资质信誉，选择经营管理水平高、资质信誉好的合

作方。对存在失信记录或行政处罚、刑事犯罪等违规违法记录的意

向合作方，要视严重程度审慎或禁止合作。不得选择与参股投资主

体及其各级控股股东领导人员存在特定关系（指配偶、子女及其配

偶等亲属关系，以及共同利益关系等）的合作方。

（2）确认出资能力

为避免与信誉不佳、资产质量较差或明显缺乏投资能力的企业合资

合作，建议根据合作方财务状况判断其出资能力，并可以考虑要求

合作方先履行出资义务后，国有股东再行出资，国有股东不得为其

他股东出资垫资。如合作方以实物资产出资的，应当履行评估程序，

并对实物资产权利负担进行充分调查。

（3）履行投资程序

对存续期限进行投资的，应当履行尽职调查、审计、评估等程序，

并结合评估值确认入股价格，并针对尽职调查发现的问题在投资协

议予以针对性处理。

3.合理确定参股方式

（1）控制股权变动

如参股企业设立后合作方即发生变更，对合作方的甄别就失去意义。

建议在股东协议或章程中约定在一定期限内合作方不得以直接或间

接方式转让股权。为降低投资风险，甚至可以考虑由其他股东对合

资企业净资产情况