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社区管理体系的演变现状和未来

我国的社区管理是国家经济、政治体制改革的产物。它作为弥补改革中出现

的管理缺位，从其诞生之日起，就受到政府、理论界以及百姓的高度关注。在经

历了近10年的探索之后，反思其运行轨迹，不难发现，城市社区管理中政社“

不分”的情况依然存在，尤其是在街道管理层面，政府的行政管理与社区自治管

理职能集于一身，其直接后果是现有社区管理体制的确立既未明显减轻政府的社

会管理负担，也未从更深层次上提高广大居民的民主参与社会管理的意识，社区

管理仍旧更多地体现为一种政府行为。我们通过对国内外诸多城市的考察、研究、

对比发现，社区管理组织不同于政府组织，有其自身的运行规律；而由于国情差

异，我们不可能、也没必要完全照搬国外模式。在我国由传统社会向现代社会的

转型期内，科学地界定政府的行政管理与社区自治管理的职能权限，并将二者有

机地衔接起来，是建构具有中国特色网络式社区管理体系的关键所在。

在我国目前特定的社会管理背景下，采取政府推动下的纵向社区管理组织体系与

横向的社区居民自治管理组织同步与协调发展的纵横相接的网络式社区组织模

式，符合现代政府职能转换与市民组织发展关系理论的基本原则。

当前我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转轨、由传统社会向现代社

会转型的过渡时期。期间，适应经济、社会协调发展需要的政府职能的转变是实

现转型期平稳过渡的基本保证。

依据政治学家的观点，现代政治社会中政府的职能主要体现在阶级统治、社

会管理、社会服务和社会平衡等四大方面。但在不同的社会发展阶段，政府职能

的结构重心会发生位移，即我们所指的政府职能转换。一般说来，传统社会下的

政府职能结构的重心是阶级统治职能，以后逐渐转向现代工业社会的社会管理职

能和后工业社会的社会服务职能。发生这种位移的主要原因在于经济增长模式的

变换以及公民社会的成长发育。就现代社会发展进程的客观运行规律而言，在传

统农业社会向现代工业社会的转型时期，相对有限的生产力发展水平对应的是以

阶级统治为主的政府职能和由政府从属于公民的一元从属结构向政府与公民的

二元分立结构的转变；在现代工业社会发展阶段，以靠增加投资和劳动力，发展

新兴产业的外延式经济增长模式对应的是以社会管理为主的政府职能和政府与

公民之间形成的有限制衡、相对独立的二元结构关系；在后工业社会，以优化产

业结构，增加科技含量和服务功能为核心内容的内涵式经济发展模式则对应着以

社会服务为主的政府职能和政府与公民从原先的制衡关系向相互依赖的一体化

意义上的一元包容结构的转化。上述转换模式体现了现代社会发展的普遍规律，

但就发展中的社会主义国家与西方发达资本主义国家比较而言，由于各自进入现

代社会时的社会制度、市场发育程度以及采取的经济发展政策不同，因而前者在

社会发展阶段和公民组织发育程度上存在明显的滞后现象：一是西方发达资本主

义国家实行的是建立在生产资料私有制基础上的社会制度。它自17世纪确立资

本主义生产方式起至今一直按照市场经济运行规则发展经济，因此，市场发育程

度和生产力水平很高。目前，它已走过工业革命的启动阶段、工业社会发展阶段

进入了现代社会的第三阶段——后工业社会；而社会主义国家实行的是建立在生

产资料公有制基础上的社会制度。由于起步阶段落后的封建、半封建生产方式占

居主导地位，市场发育程度以及生产力水平都比较低下。近20年来，在经历了

由计划经济向市场经济转轨的体制改革之后，一些社会主义国家已经步入现代社

会的第二阶段－－工业社会发展阶段。二是西方发达资本主义国家的公民社会已

由早期的发生、发展走向成熟。公民社会是市场经济的产物。随着资本主义市场

经济的发展壮大，由国家和政府强制管理的公域“”日趋缩小，而由公民和社会通

过非强制的市场手段加以调节与管理的私域“”越来越大，由此，相对独立于国家

与政府的公民社会得到迅速发展并走向成熟。与西方发达资本主义国家不同，发

展中的社会主义国家在实行计划经济体制时期，公民个人以及政府、企业的生产、

分配、交换和消费全过程均由政府部门进行统筹安排，公民和社会失去了独立行

为的领域。直到社会主义国家实行改革开放政策，加快市场经济进程时，公民社

会的作用才得以认同。但市场经济的发展毕竟是一个渐进的过程，因此，对于大

部分发展中的社会主义国家来说，公民社会尚处在培育、发展阶段。三是伴

随着后工业社会的来临以及公民社会的发展、成熟，西方发达资本主义国家已经

实现了政府职能结构重心由社会管