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“人地钱”挂钩政策实施情况及存在的问题与建议

近年来，随着中国城市化进程的不断推进，农业转移人口的市民化问题日益受到重视。为推动农村劳动力有序向城镇转移，国家出台了“人地钱”挂钩政策，将户籍制度改革、土地资源分配以及财政资金支持三者紧密联系在一起。今年的《政府工作报告》更是强调要加快农业转移人口市民化，将深化户籍制度改革、完善“人地钱”挂钩政策置于突出位置。这一政策意在为有意愿的进城农民工提供更多的落户机会，同时让未落户的常住人口能够平等享受城镇基本公共服务。然而，政策的实施过程中却面临诸多难点，亟需进一步完善与改进。

一、“人地钱”挂钩政策的背景与实施情况

“人地钱”挂钩政策的初衷是为了协调城镇化进程中人口、土地与财政资源的合理配置。具体来说，政策要求在人口流入地进行户籍改革，将符合条件的农业转移人口转为城市居民，并依据人口增长情况调整地方土地供给和财政转移支付，以应对人口增加带来的基础设施建设、公共服务需求等压力。

政策背景

城镇化的快速推进伴随而来的问题是，农民工在城市中的生活与工作环境与市民化身份不匹配，户籍制度限制了他们享受平等的城市公共资源与福利。传统户籍制度将农村人口与城市人口分割开来，阻碍了劳动力自由流动，制约了城市化的进一步发展。“人地钱”挂钩政策正是在这一背景下出台，意在打破这一壁垒。

政策内容

“人地钱”挂钩政策通过将人口、土地和财政资源进行挂钩，推动农业转移人口顺利落户城市。在实际操作中，各地政府需要根据新增城市人口的数量，调整土地供应，增加基础设施建设投资，并通过财政补贴和转移支付，确保新市民能够享有公共服务，如教育、医疗和住房保障。

政策实施的主要地区与效果

自政策实施以来，东部沿海地区和中西部人口流入较多的城市如上海、杭州、成都、重庆等地，纷纷采取措施落实“人地钱”挂钩政策。一些城市通过调整土地规划、增加公共服务供给以及简化户籍办理流程，吸引了大量的农业转移人口落户。例如，杭州在近几年通过加大财政投入，保障了基础设施建设和公共服务供给，从而较好地推动了市民化进程。然而，在许多中小城市和一些欠发达地区，政策实施效果尚不明显。

二、政策实施中面临的主要问题

尽管“人地钱”挂钩政策在推动农业转移人口市民化上取得了一定成效，但在具体实施过程中，仍面临诸多难点和问题。

土地资源分配不平衡

城市化进程中，土地资源的有限性成为一个重要的制约因素。大城市土地供应紧张，尤其是中心城区，土地开发的空间非常有限。在一些经济发达地区，地方政府现有的征地制度征地范围广，补偿标准低，土地补偿款难以弥补市民化成本。低价征地高价出售又抬高了房地产价格，加上严格的户籍制度增加了农业转移人口的居住成本，导致农业转移人口的市民化进程缓慢。相反，部分中小城市虽然土地资源相对丰富，但吸引人口流入的经济基础薄弱，导致“人地”无法有效挂钩。

案例1：据公开数据，我国常住人口城镇化率已经达到了较高水平，如2023年达到了66.2%。然而，这一数据主要反映的是居住在城镇地区的人口比例，而非拥有城镇户籍的人口比例。相比之下，户籍人口城镇化率则较低，与常住人口城镇化率之间存在显著的差距。例如，2023年户籍人口城镇化率仅为48.3%，与常住人口城镇化率相差17.9个百分点。这一差距表明，有大量农业转移人口虽然生活在城镇，但并未获得城镇户籍，因此无法充分享受城镇的公共服务和社会保障。

案例2：天津市滨海新区土地低效利用。天津市滨海新区作为大城市的经济开发区，曾规划建设多个“工业园”“产业园”以推动地方经济增长。然而，部分园区存在土地低效利用、长期闲置的问题。以夏翔化工管材物流中心为例，该项目自2011年开始建设，至今仍未竣工，土地常年低效利用，闲置浪费。高达37万平方米的土地供应，长达13年的建设周期，项目实际却处于失管状态。这不仅造成了土地资源的浪费，还影响了城市的整体规划和经济发展。

财政转移支付机制不健全

财政转移支付机制的建立是“人地钱”挂钩政策顺利实施的重要保障。然而，当前的财政转移支付机制在实施中存在分配不合理、透明度不足等问题。一些地方政府在面对大量农业转移人口时，财政压力巨大，无法提供足够的公共服务和基础设施建设资金。此外，中央财政对地方财政的转移支付力度有限，导致地方政府财政支出紧张，进一步阻碍了政策的落实。

数据：1、地方财政支出增速高于收入增速，地方财政收支缺口较大，面临较大的财政压力，地方政府在教育、科技、社会保障和就业、卫生健康等方面的支出需求持续增长，加之地方政府债务负担较重，财政支出压力较大，影响了政策的落实。2024年1-7月，全国一般公共预算收入135663亿元，同比下降2.6%。其中，中央一般公共预算收入59745亿元，同比下降6.4%；地方一般公共预算本级收入75918亿元，同比增