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数据规则：构建数字经济之制度基石

4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完

善的要素市场化配置体制机制的意见》（简称《意见》），

数据作为一种新型生产要素被纳入其中，与土地、劳动

力、资本、技术等一道，共同构成此次要素市场化改革

的重要组成部分。笔者认为，这是一个划时代的决定，

是我国数字经济发展的标志性事件。在此背景之下，应

抓紧构建并逐步完善以数据开放、数据产权、数据保护、

数据流动等为基础的数据规则，构建数字经济之制度基

石，促进我国数字经济跨越式发展。

一、数据开放制度，数字经济之源

从数据的来源环节来看，目前大数据资源主要掌握

在政府手中，因此要充分发挥大数据的价值，必须完善

政府数据开放制度，推进政府数据开放。政府数据开放

之逻辑在于“取之于民，用之于民”，也是当前各国抢占

大数据时代战略制高点的国家战略。欧美日韩等国在政

府数据开放方面已经走在前面，如2009年美国白宫即开

始实施“开放政府计划”，将众多数据公布在美国联邦政

府的数据开放平台——Data.gov上。经过近10年努力，

美国2019年12月发布《联邦数据战略与2020年行动计

划》，确定了在2020年需要采取的关键行动。核心关注

点由数据技术转向数据资产、促进数据再利用及培育数

据文化等，将数据作为战略资源开发。欧盟于2020年2

月19日颁布的《欧洲数据战略》旨在解决八大问题（包

括需要解决数据可用性问题），并提出四大建设战略，包

括建立数据访问和使用的跨部门治理框架、面向战略性

部门及公共利益领域建立欧洲公共数据空间等举措。意

图实现创建欧洲公共数据空间的设想，进一步发展数据

单一市场，塑造全球标准。

近年来，我国政府数据开放取得初步进展，但与国

外仍有差距。政府部门之间和各地方政府之间数据共享

一直是公共部门管理运行中的薄弱环节，进入大数据时

代，开放政府数据又开始成为我国难以解决的新的痛点，

主要体现在“不愿开”、“不敢开”、“不会开”等。数据

开放规则层面近年来也取得了一些进展，如2017年2月

中央全面深化改革领导小组第三十二次会议通过《关于

推进公共信息资源开放的若干意见》；2018年1月5日，

中央网信办、国家发改委、工信部联合印发《公共信息

资源开放试点工作方案》，确定在北京、上海、浙江、福

建、贵州开展公共信息资源开放试点工作。2020年2月

1日实施《国家政务信息化项目建设管理办法》，规范国

家政务信息化建设管理，推动政务信息系统跨部门跨层

级互联互通、信息共享和业务协同。

此次意见提出，“推进政府数据开放共享。优化经济

治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交

换，制定出台新一批数据共享责任清单。研究建立促进

企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源

有效流动的制度规范。”是对我们数据开放制度的进一步

细化，未来应以公开为原则、不公开为例外”的立法原

则，采用“负面清单”形式明确不予公开的公共数据范

围，完善细化政府数据开放规则，切实推动政府数据开

放。

二、数据产权制度，数字经济之根

数据产权制度的讨论来自于市场和产业需求。近年

来，随着技术的不断进步，世界范围内大数据产业蓬勃

发展，数据交易也应运而生，我国也建立了如贵阳大数

据交易所等数据交易中心。数据交易的前提在于，谁拥

有这些数据？如果产权存在瑕疵，则意味着交易存在法

律风险。国内外数据相关产业实践也凸显出数据产权问

题，包括hiQ诉linkedin、新浪诉脉脉、顺丰与菜鸟关于

物流数据争夺等。

总体而言，当前国际社会对数据产权问题的讨论还

处于初始阶段，尚未有明确定论。一个基本思路是将数

据分为个人数据与非个人数据加以论述。针对个人数据，

数据主体应当同时享有人格权益和财产权益。个人享有

初始的数据财产所有权，个人可以通过用户协议，将占

有、使用权利让渡于企业或政府，由其开发出更高效用

的数据产品。赋予数据产业者对衍生数据具有相当程度

排他性的数据财产权，以保障数据产业者投入大量资本

和劳动进行数据开发的权益。对非个人数据（如工业数

据），赋予数据产业者以占有、使用、收益和处分的权利，

同时也需要承担必要的公共利益和公共安全责任，防止

数据垄断和不正当竞争。

此次意见提出：“研究根据数据性质完善产权性质”，

也是此类思路的体现。数据里涉及个人数据、商业秘密、

国家秘密、版权保护内容等，应首