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地方法人银行治理存在的问题及政策建议

公司治理是现代商业银行制度的核心,一个有竞争力的银行离不

开内部良好的公司治理。农村商业银行（以下简称农商行）由农村信

用社改制而来，其治理结构的形成与其特定的经济金融背景以及改制

过程中所处的政策环境密不可分。为掌握农村商业银行公司治理现

状，我们在央行评级的基础上，对辖内部分农商行进行了典型调查，

调查显示，农商行经过一系列改革，公司治理取得明显进展，但由于

体制机制等原因，农商行还存在着公司治理不完善、股权结构不合理、

发展战略不科学等诸多问题，需要进一步深化改革。

一、农商行公司治理基本情况

农商行是在农村信用社的基础上改制而来。2004年，根据深化农

村信用社改革试点工作要求，农村信用社成立以县联社为基础的统一

法人；2010年，农村信用社陆续开展了改制农商行的改革工作，经过

各级政府、金融管理部门的支持指导和政策扶持，农商行的改革取得

了明显进展。

（一）法人治理结构框架搭建完成，公司治理明显改善。按照公

司治理要求，已改制农商行均建立了股东代表大会、董事会、监事会

和高级管理层的组织架构，制订并完善了农商行章程等公司治理方面

的制度，并建立了相应的议事规则，制定了股东代表、董事会、监事

会等选举办法，明确了各自的责权，初步形成了理事会对重大事项进

行决策，高级管理层根据职权范围实施经营管理，监事会对理事会、

高级管理层的经营管理行为进行监督的制衡体系。农商行通过改革推

动，公司治理有了明显改善，并逐步走向正规。

（二）资本实力明显增强，抗风险能力提到提升。农商行在改制

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过程中，通过增资扩股、置换不良等，资本充足率得到明显提升。从

驻马店辖区看，截止2018年9月底，改制后的农商行总体资本充足

率达到13.07%，较农村信用社时期有了大幅提升。各农商行都制定了

《资本管理办法》，有明确的资本管理政策，建立资本约束机制。

（三）激励约束机制初步建立，员工积极性明显提高。改制后的

农商行都制定实施了劳动用工制度、员工末位淘汰制度；实行了主管

会计委派制度、重要岗位定期轮换制度；建立激励与约束相匹配的薪

酬分配制度，充分调动了全体员工的积极性。

（四）制定了发展战略，明确了发展方向。各农商行均制定了相

应的发展战略，大部分农商行制定的发展战略符合金融宏观调控政策

和监管导向，能充分考虑风险及其发展趋势、风险管理水平及承受能

力、比较优势等因素，覆盖人才和信息管理等配套内容。

二、公司治理中存在的问题

农商行虽然在公司治理方面取得了一定进展，但由于受体制机

制、传统习惯、政策环境等多方面因素影响，其在公司治理方面还存

在诸多问题，需要通过进一步深化改革来完善。

（一）现代化公司治理的组织体系不规范，股东参与公司治理的

积极性不高。农商行虽然都按照股份制商业银行的要求成立了股东大

会，并在章程中明确了股东大会的权利包括由股东大会选举产生董事

会、监事会。但受体制影响，目前农商行的董事长、监事长，甚至行

长、副行长由省联社提名推荐，再由农商行按公司章程的各项程序进

行选举产生。这种提名模式，没有从中小股东权益等公司治理角度考

虑，股东大会作为股份制商业银行最高权力机构的地位被弱化，中小

股东缺乏话语权，参与公司治理的积极性不高，现代化公司治理的框

架有待完善。

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（二）独立董事作用发挥不到位，非职工董事对农商行经营不关

心。《商业银行公司治理指引》要求独立董事在履职时，应当独立对

董事会审议事项发表客观、公正的意见。但调研发现，独立董事基本

上未发表过任何不同意见，如2017年，A农商行独立董事出席董事会

会议3次，但在所有董事会重大决策的表决中均没有提出反对性意见，

也没有根据公司章程提请召开临时股东大会要求对重大事项进行决

策的情况，没有发挥独立董事防控风险、保护存款人、中小股东以及

其他利益相关者合法权益的作用。同时，其他非职工董事对农商行经

营不关心，对经营状况不了解，实际经营决策权主要由董事长及银行

管理层掌控，容易形成内部人控制和操作不规范等弊端。

（三）董事会专门委员会履职不充分，缺乏独立性。董事会各专

门委员会是董事会重要的补充，各专门委员会的有效履职，对董事会

提升运作效率，充分履行职责起到重要的作用。调