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我国养老福祉领域存在的问题与应对措施

作者：孙久富

来源：《养生大世界》2020年第08期

目前，我国老年人口比重已高于世界平均水平，老龄化社会问题日趋严重。大健康战略的

主要内容之一，就是如何养生与如何养老。从养老事业发展状况来看，目前为了整合资源，补

齐短板，开放养老市场，企业参与养老事业已形成趋势，尤其是经济发达的南方一线城市凭借

着雄厚的经济实力，大势兴建高端养老设施，其硬件水平不亚于西方发达国家，甚至在规模与

设备等方面，在某种程度上已经超过了日本。然而，在运营、管理、服务等方面的软件上，与

先进国家相比尚存在着很大的差距。尤其是有些高端养老设施的收费偏高，加之旧有传统观念

的影响，造成了许多高端养老机构入住率不高，盈利困难的局面。而与高端养老机构费用高

昂、入住率低相比，低端养老设施大都存在着收费廉价、床位爆满、服务不周的现象。笔者前

年走访了北方大城市中的几家高、中、低养老机构，其中设在社区里的低端养老设施占绝大多

数。这些设施虽建在社区之内，便于子女接送与探望，不过设施较为简陋，护工大都由农村招

募来的家庭妇女，不仅文化水平偏低，且大都没有受过正规的介护职业培训。目前，二类以下

城市里的低端养老设施，大都存在着护工不足，护理技术不正规的现象。高端养老与低端养老

之间的巨大落差，折射出我国国民收入的不平衡，贫富之差悬殊的问题。而且，广大农村在养

老方面，基本沿袭过去的传统，大都由子女赡养、照顾老人。不过，由于长期实施独生子女政

策，加之农村青壮年到城市打工，子女虽有尽孝之心，而无暇、无力照顾老人的现象普遍存

在。破解养老难题，完善老龄人社会保障制度，培养合格的福祉服务人才，乃为当务之急。

上述现象至少说明了如下几个问题：

（一）我国养老事业虽然发展较快，不过由于人口众多，地区差别与收入差别悬殊，从而

造成了养老待遇上的等级差别。而要想相对地缩小差别，实现全民的社会福祉，让广大民众皆

能享受经济发展所带来的社会福利与实惠，让大多数老年人能够享受幸福快乐的晚年，要实行

多元化养老，推进智能化养老，同时在全国建立起严密的运营管理机制与监督体系。各级政府

要依据与养老事业相关的法律法规，认真落实中央政府关于养老事业的方针与政策。根据我国

实情，应大力发展居家养老与社区养老，建立起以社区、居家养老为主体的医养护理服务体

系。其中，生活自理型的社区服务对象主要是年龄在70岁至80岁之间，需介护福祉服务的对

象主要是年龄在80岁以上，医养护理的重点应放在后者。由地方政府负责构建完整的组织管

理体系。在财政预算上，除了政府加大财政投入之外，要广开财源，多方筹资，构建起公共与

民间、事业部门与企业部门相交融的多元化养老框架，打造全方位的福祉服务产业链条。惟

此，才能相对地缩小养老待遇差别，逐步实现全民所期盼的老而无忧的福祉社会。

（二）由于我国社会福祉事业正处于发展階段，有关社会福祉的法律法规及政策应对措施

尚不完善；一些政府管理部门贯彻落实国家政策不到位，所以造成了监管不严或缺乏监管的现

象。其实《中华人民共和国老年人权益保障法》第四章第四十二条明确规定：“各级人民政府

应当规范养老服务收费项目和标准，加强监督和管理。”目前，社会要求政府部门加强对于养

老机构监督、监管的呼声日益强烈。

（三）因无统一的行业标准，往往造成各地养老机构各行其事。2016年国务院办公厅发

布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，在“基本原则”里明确提

出：对养老机构要“强化监管，优化环境。完善监督机制，健全评估制度，推动行业标准化和

行业信用建设，加强行业自律，促进规范发展，维护老年人合法权益。”所谓“推动行业标准

化”，就是要建立行业标准。不过，这份意见书并没有详细规定统一的标准，而是提出：“对于

民办营利性养老机构，服务收费项目和标准由经营者自主确定。对于民办非营利性养老机构，

服务收费标准由经营者合理确定，有关部门对其财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要

监管，同时加强对价格水平的监测分析。对于政府运营的养老机构，以扣除政府投入、社会捐

赠后的实际服务成本为依据，按照非营利原则，实行政府定价或政府指导价；对于以公建民营

等方式运营的养老机构，采用招投标、委托运营等竞争性方式确定运营方，具体服务收费标准

由运营方依据委托协议等合理确定。”这份意见书之所以规定“民办营利性养老机构，服务收费

项目和标准由经营者自主确定”，其原因或许是由于我国幅员辽阔，地区差别大，为了鼓励企

业积极参与养老事业，国家尽量给予民办营利性的养老机构经营自主权。不过，这种