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上海完善慢行交通系统的思路研究

内容摘要：慢行交通包括步行、自行车、设计时速小于20公里/小时的助

动车三种交通方式。上海市在国内最早引入慢行交通理念，发展慢行交通有助于

上海缓解城市的交通拥堵、保护城市的宜居环境、保持城市的持久活力。面对新

时期的现实需求，上海应当建立起“安全关爱、通行有序、出入便捷、富有活力”

的慢行交通体系，按照路权公平、功能匹配、以人为本的原则推进实施。理念层

面要修订新一轮《白皮书》，试点和推广交通宁静化区域，加强慢行交通的理念

落实。规划层面要制定慢行交通系统设计导则，编制全市统一的慢行交通系统规

划，加强各级规划衔接。设计层面要选择示范区域开展慢行交通改造试点。同时

要在明确主管部门、加强执法管理、争取政策支持、鼓励国际合作等方面提供实

施保障。

关键词：慢行交通步行自行车交通需求管理

自改革开放以来，上海城市建设日新月异，城市交通发展取得了令人瞩目

的成绩。然而近年来，随着交通出行总量和私人交通工具的增长，上海正陷入当

斯定律的循环困境，即道路拥堵促使新建道路设施，而新建道路设施会诱发新的

交通量，且交通需求总是倾向于超过交通供给，进而带来更多的拥堵。在这一背

景下，慢行交通成为打破当斯定律、塑造多模式交通体系的重要手段。

一、慢行交通的缘起

慢行交通是近20年来国内外研究的热点问题，无论在欧美发达国家还是在

东亚国家，都有成熟的发展经验可供上海借鉴。

(一)慢行交通的概念

“慢行交通”是一个约定俗成的概念，各类研究普遍认同“慢行交通”是

一种非机动化出行方式，步行交通和自行车交通是慢行交通的主要组成部分；“慢

行交通”主要与小汽车、公交汽电车、轨道交通、轮渡等组成的“机动化交通”

相区别。不同的研究对以下出行方式是否属于慢行交通存有争议：助动车(三种

观点：属于、不属于、20公里/小时以下属于)、滑板车、溜冰鞋、自助轮椅、

人力车、畜力车等。

由于滑板车等后几类出行方式在上海等大城市中所占比例很小，本文暂且

不考虑这些方式。对慢行交通概念的争议主要集中在助动车。《上海市城市交通

白皮书》(沪府[2002]35号)(以下简称《白皮书》)是最早公开引入“慢行交通”

概念的政府文件之一。《白皮书》中的慢行交通包括步行、自行车和助动车，并

提出随着城市公共交通发展逐步淘汰助动车。受发展阶段限制，《白皮书》中的

助动车主要指燃油助动车和LPG助动车，并没有预料到未来十年电动助动车(即

电动自行车)数量的快速增长。同时，根据《电动自行车通用技术条件》

(GB17761-1999)，电动助动车“最高车速应不大20于公里/小时”，然而受市场

需求驱动，市面上出售的多数电动助动车已经改装车速，突破20公里/小时，对

于这部分违法改装车辆的归属，国家有关部门尚未有明确说法。2005-2007年同

济大学编制《上海市慢行交通系统规划》(以下简称《慢行规划》)时，电动助动

车已经成为助动车主体，在非机动车中的比例已经超过30％。对此，《慢行规划》

也建议限制并淘汰助动车。

本文认为，时速20公里/小时以上的助动车不应纳入慢行交通范畴，主要

原因有三点，一是这类车辆不符合国家标准；二是这类车辆运行速度快，和步行、

自行车等混行将对出行安全造成危害，不适合在慢行交通空间中发展；三是这类

车辆主要承担中距离甚至更长距离的出行，和慢行交通在城市交通中的定位不完

全符合。

基于以上理由，本文所研究的“慢行交通”包括：步行、自行车、设计时

速小于20公里/小时的助动车。

需要指出的是，“慢行交通”虽然是是学术研究中的常用概念，但在正式

的规划、规范、标准、设计中，规范表述仍应使用“步行交通和自行车交通”。

(二)慢行交通的国际经验

慢行交通在国际上的发展并不是线性的。现代自行车直到1888年才被发

明，20世纪90年代以前，自行车从未成为过欧美发达国家大城市的主要交通工

具。而最早的汽车在1886年已经出现，1916年现代汽车诞生并迅速普及，之后

近一个世纪内，汽车在欧美城市都占据着主导地位。直到20世纪90年代以后，

随着交通拥堵加剧和环保压力的逐步增大，传统治理拥堵和减排手段已经捉襟见

肘，越来越多的欧美城市开始认识到通过需求管理分流个体机动化交通的重要

性，自行车交通作为重要的替代交通方式得到越来越多的重视。