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国有企业混合所有制企业治理体系建设问题

中国的国有企业是推进我国社会经济发展现代化、保障人民民主与共同利益

的重要经济力量，也是我们党和国家发展社会主义事业的重要物质与政治基础。

中华人民共和国成立以来，随着时代的变化与发展，国有企业的部分组织形式与

功效逐渐发生了变化，但其在我国经济发展建设中起到至关重要的作用是不变的。

国企在我国社会发展进程中的重要性与重要经济地位毋庸置疑，特别是进入21

世纪以来，面对错综复杂的国际政治、经济以及文化环境和国内社会发展主要矛

盾的转化，国企需要通过不断的深化改革，持续提升自身实力与竞争力，继续肩

负起创新驱动引领发展和高质量发展的责任与重任。

落实国有企业所有制改革，是推进我国经济体制改革、促进我国经济发展的

一部分，有助于提升国有资本效能，助推国企建立和完善适应现代经济发展的企

业制度，从而最大限度利用和优化国有资本，实现我国社会经济的公平发展。国

企混改的目标，也就是推进国有经济与非国有资本等各种类型的资本在现代化企

业中相互融合、互相协作，实现共赢。

一、混合所有制企业改革背景

2013年11月，党的十八届三中全会在北京召开，会议通过了《中共中央关

于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》阐述了全面深化改革的重大意

义与指导思想，要求坚持和完善基本经济制度、加快完善现代市场体系，其中明

确提出要积极“发展混合所有制经济”“推动国有企业完善现代企业制度”。

2017年10月，党的十九大胜利召开。报告明确提出深化国有企业改革，“

发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”为进一步落实十

九大关于国企改革要求，2019年11月，国务院国资委印发《中央企业混合所有

制改革操作指引》，对国企混改进一步进行明确。

当前，大多数国有企业已经建立了适应混合所有制企业的管理体系、治理体

系、制度体系，但从实践情况看，国有企业规范管理和民营企业灵活体制机制并

没有有机融合，要么治理体系形式大于实质，要么国有资本绝对控股影响发展，

要么风险管理意识与能力不足，经过研究发现以下问题[1]。

二、混合所有制企业治理体系建设存在的问题

混合所有制企业作为国企混改产物，其治理体系建设工作落实情况则关系着

混改的成效。建立和完善以资本管理为主的国有资产监督管理体制、坚持合规经

营、建立容错机制，是国企混改的配套制度要求，必须遵循市场化和竞争中性原

则，但受制于国有企业和民营企业管理风格、理念的冲突，混合所有制企业监督

与管理成为国有企业改革面临的普遍难题，混企的治理体系仍然存在各类问题。

（一）治理体系形式大于实质

混合所有制企业大多搭建了以股东会、董事会、监事会、办公会、党组织会

议为决策机构的治理体系，配备了独立或专职董事、监事会等职位与机构，但在

实际执行公司治理体系相关要求时，由于董事会对公司控制权、决策权的独揽，

使得独立（专职）董事与监事会等机构流于形式，独立（专职）董事并不能有效

发挥其在战略规划、人事任免、薪酬激励、三重“一大”决策等方面的作用，也未

能真正发挥其制衡董事会权力、监督高管履职等作用，容易出现企业内一方控股

过大从而控制整个企业的极端现象。

（二）风险管理意识与能力不足

随着市场经济的不断发展，对企业的风险管理也提出了更高要求，风险防范

和风险评估预警是企业发挥内控与监督作用的关键，然而，部分混合所有制企业

的风险评估体系与能力、评估预警能力尚不适应社会要求。国企自成立以来，就

会受到国家和地方管理机构的监督，形成了敏感性很高的风险防范审计机制，所

以风险防范和预警机制相对健全，但在混合制企业，缺乏专业人员配置，操作性

也不高，在非国有资本的干预下，存在脱离风险管理的隐患。在世界经济全球化

和全球经济一体化发展进程中，企业在生产经营中将会面临越来越多的风险，而

混企作为还处在改革实验阶段的企业群体，缺乏一定的风险防范能力与应对经验，

与之相配套的风险管控与预防预警体系还需要进一步加强[2]。

三、完善混合所有制企业治理体系建设措施

一是优化混合所有制企业顶层设计。依据《公司法》等法律法规，编制了《混

企治理体系总体方案范本》，分类分级建立会议决策事项及领导审批事项清单，

制定混企公司章程参考文本，落实党组织必备条款以及国有权益保护条款，规范

决策流程和审批程序，提高混合所有制企业决策效率。结合企业实际，以一企“

一策”为原则，制定混合所有制企业管控试点方案，指导混企在上述范本基础