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关于政策执行问题的研究

李成贵

在政策系统中，正确的具有远见的政策固然重要，然而，正如发展经济学家刘易斯（1966）

曾说过的，“即使有了最好的政策，也难以确保获得成功。”大量的事实表明，几乎每个国家

都有一些政策不是没有被执行，就是在执行中走了样，政策执行起来总会遇到许多牵制和障碍，

以至最终取得的成果或者节外生枝，或者适得其反，往往不尽人意，收效甚微。所谓“播下去

的是龙种，收获的却是跳蚤”，抑或“种瓜得豆”，正是此种情况的写照。比如，一些国家的民

主化改革，最初往往是煞有介事，声光毕露，但过不了多久，就可能偃旗息鼓，草草收场。又

如，在一些国家宣布为维护穷人利益而采取的政策措施，大多数难以实施，就是实施了，结果

得益的却是那些并不太穷的人。诸如此类的情况说明，对于政策的实际效果而言，那些用以实

现政策目标的战略性决策、实施步骤、方法和具体措施，同样具有至关重要的意义。有鉴于此，

本文对国外政策执行的已有理论进行了简要的引介，并根据自己的理解，对政策执行理论中的

一个核心问题，即政策执行条件，进行了着重分析；旨在为人们理解我国的改革过程，特别是

为理解一些重大改革的实际效果，提供一些理论帮助。众所周知，我国的改革开放，与前苏联

和东欧不同，走的是一条由易到难的路子。20年来，我们“摸着石头过河”，曲曲折折向前迈

进。今天，改革已进入了“深水区”，那些从前小心翼翼绕开的问题，已到了非解决不可的时

候。这些问题的解决与否，不仅在于有没有好的政策，更重要的是在于如何在日趋复杂的环境

中有效地执行政策。因此，政策执行这一被长期忽视的重要问题，迫切需要从理论上加以研究

和解释。

一、把政策执行纳入学术研究的视野

以往人们在研究政策问题时，关注的重点大都是政策的制定过程及内容，而对于制定出

来的政策怎样执行，长期缺乏应有的重视。这种情形，到了70年代有了明显改善。大多数学

者都认为，政策执行研究起源于70年代的美国。除了其他因素以外，这与当时美国的社会状

况也有一定的关系。美国政府从60年代末开始，推出了一系列的社会公共工程，如向贫穷开

战，扩大就业等。这些庞大的政府计划，听起来非常鼓舞人心，但执行的结果却没有预期的那

样令人满意。它们或者是成就有限，或者是遭受挫折，甚至以失败告终。这种政策设想与现实

层面的巨大反差，开始引起人们（尤其是政策研究者）的相当关注。正是在这种背景和氛围下，

美国政治学家普瑞斯曼（J.Pressman）和威尔达吾斯基（A.Wildavsky）在1973年出版了一部

名为《政策执行》的著作，对此种现象进行了追本溯源式的剖析。该书起了一个颇具讽刺性、

不失幽默又略显冗长的副标题：“华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰破灭的，或为什么联邦政

府计划被执行了一点是令人惊奇的？这便是试图在希望破灭后重整士气的两位同情的观察者

所讲述的有关联邦经济发展机构的长篇故事。”从中充分反映了作者对政策执行问题的关切。

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当然，对政策执行研究而言，重要的也许并不是普瑞斯曼和威尔达吾斯基对奥克兰项目的具体

研究和解释，而在于他们把一个重要的问题，即“政策执行”问题，引入了学术研究的范畴，

促进了政策科学的发展，并在政策研究领域形成了一次突破性的进展。

到目前为止，西方学术界对政策执行的研究已取得了不少的成果。通过对其中一些有影

响的文献的考察，可以发现，它们关注的核心问题是执行机构和组织问题。例如，斯诺（1980）

就指出：“任何一项化观念为行动的作为都涉及某种简化工作。而组织机构正是从事这种简化

工作的主体；是它们把问题解剖成具体可以管理的工作项目，再将这些项目分配给专业化的机

构去执行。组织方式和运行机制不同，可能会导致迥然不同的政策效果。于是只有了解组织是

怎样工作的，才能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被定位和调整的。”琼

斯（1984）也指出：“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动和行为，在诸多行为活动中，

要以解释、组织和实施三者最为重要。所谓解释是将政策的内容转化为民众所能接受和理解的

指令；所谓组织是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，为实现政策目标奠定基础；所谓实

施是由执行机关提供例行的服务与设备，支付经费，从而最终完成议定的政策目标。”诸如此

类的论述都强调了政策的合法化过程以及政策执行机构的关键性作用。