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经营性国有资产监管问题及对策研究

摘要：新中国成立七十多年来，经营性国有资产的规模不断发展壮大，国

有资产监管体制几经变迁和完善调整，依然不能完全适应新形势。笔者基于经营

性国有资产监管发展历程的简要梳理，进一步研究存在的体制不顺、授权管理不

完善、国资预算编制不能主导等问题，提出构建以管资本为主的经营性国有资产

集中统一监管体系的思路和对策。

关键词：经营性；国有资产；集中统一监管；管资本

国有经济是推动经济社会蓬勃发展的主力军，对我国经济社会发展发挥了支

撑引领作用。我国是社会主义市场经济体制，发展和壮大国有经济具有至关重要

的作用。从物质存在的方式上看，国有资产是国有经济的主要体现和发展产物。

建国以来，我国国有资产迅速增长，有效发挥了其应有的经济效益和社会效益。

伴随着资产规模的攀升，国有资产监管体制和监管方式几经变迁并不断优化升级。

值得关注的是，虽然中央和地方各级政府在这方面进行了诸多有益探索，但改革

进程中依然面临一些问题。笔者旨在通过对我国经营性资产监管现状分析存在的

问题，就如何建立以管资本为主的经营性国有资产集中统一监管体系提出思路和

对策。

一、基本概念

经营性国有资产，也称企业国有资产。具体是指以营利为主要目的的，从事

生产、经营活动取得的，产权归属国家所有的财产。从定义来看，经营性国有

[1]

资产在我国整个经济领域的重要地位不言而喻。笔者本文主要围绕经营性国有资

产的监管这一主题展开。

二、经营性国有资产监管的发展历史

新中国成立七十多年来，在国有企业收入和利润保持稳步增长的同时，经营

性国有资产的监管工作有序开展并逐步完善，大致经历了三个大的发展阶段。

第一阶段是从1949年到2003年，是我国经营性国有资产全面形成，监管体

制初步建立的阶段。这个阶段经营性国有资产的监管以“管企业”为主。在这五

十多年里，我国的经济体制历经社会主义计划经济和社会主义商品经济，最终形

成社会主义市场经济体制的发展雏形。最初经营性国有资产的监管是政企不分、

政事不分的监管权、所有权、经营权合一的直接管理，随着国家设立国有资产管

理局，经营性国有资产监管方式过渡到分级监管，昙花一现的国有资产管理局裁

撤后，原来的监管权又散落到其他部门，形成“九龙治水”格局。

第二阶段是从2003年到2013年，是我国经营性国有资产飞速发展，监管体

制规范调整的阶段。这个阶段经营性国有资产的监管以“管资产”为主。2003年，

经十届全国人大审议，国务院决定设立直属特设机构。国有资产监督管理委员会

应运而生。紧接着当年5月该委员会印发了《企业国有资产监督管理暂行条例》。

中央、省、市（地）、县等各级监管主体的组建、暂行条例的颁布及国资委自上

而下制定实施的系列措施和政策，标志着我国经营性国有资产管理进入了监管权

集中行使阶段。此时的国资委有了清晰的定位，主要是履行出资人义务和国有资

产监管职责。国资监管机构改变以往以行政命令方式直接干预企业生产经营的现

象，进而采取管人、管事、管资产的模式。

第三阶段是从2013年到现在，是我国经营性国有资产日臻壮大，监管体制

日趋成熟的阶段。这个阶段经营性国有资产的监管以政府“管资本”为主。党的

十八届三中全会是我们党在新时代召开的一次重要会议，它对我国制度变革和体

制创新作出部署，会议就国资监管提出了建设性指导意见，将深化改革提上日程。

现阶段，国资委将工作重心放在依照法律法规和制度规范管理国有企业，着力提

高经营性国有资产的运营效率，重点关注国有资本的总量变化、布局优化和质效

提升，探索应对国有企业一直以来根深蒂固的政企不分、政资不分和政事不分的

矛盾。

三、经营性国有资产监管存在的问题

从经营性国有资产监管的发展脉络来看，我国现阶段运行的经营性国有资产

的监管体制肇始于党的十六大，历经近二十年的完善、调整，最终形成现行框架。

但目前监管越位、错位、缺位等问题一直未得到彻底解决，监管体制仍存在一些

弊端。

（一）资产监管体制不顺畅

党的十六大指出“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，

享有所有者权益、权利义务和责任相统一的国有资产管理体制”[2]。不到一年时

间，中央和地方各级国有资产监督管理机构陆续成立。但2009年出台的《企业

国有资产法》明确规定，允许国家和地方政府依据现实需求，可以将国有企业的

出资人职责依