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调研报告：当前耕地保护面临的问题分析及对策建议

当前我国耕地保护面临的突出问题

永久基本农田保护面临建设占用和生态退出双重压力。

按规定，永久基本农田经依法划定后任何单位和个人不得擅

自占用或者改变其用途，这对保护优质耕地、阻止城市无序

蔓延是极其有效的政策。然而，调研发现，各级地方政府对

永久基本农田空间布局调整意愿强烈。如：有的地方提出通

过本轮的国土空间规划编制调整永久基本农田布局，进而优

化城市空间结构、增加城市开敞空间；有的地方希望通过建

立城市群实现区域经济增长，而待建立的城市群大部分处在

永久基本农田保护区内。同时，永久基本农田保护红线和生

态保护红线、退耕还林还草区域存在重叠问题，是保护生态

还是保护农田，政策上冲突严重。

耕地后备资源稀缺，省内和区域间耕地占补平衡补充耕

地难度大。一是区域内部补充耕地难度大。不但北京、天津、

浙江等发达地区区位条件较好且集中连片的耕地后备资源

基本都已开发，而且以往被认为耕地资源丰富的区域，如东

北三省、内蒙古自治区以及西北的甘肃、宁夏、新疆等省区，

其耕地后备资源也已接近枯竭。二是跨区占补平衡也受到后

备资源不足的严重制约。一些省份通过国家交易平台，向其

他省份出售了一些补充耕地指标。但囿于后备资源紧缺，部

分出售耕地指标省份的负责人表示，未来不会再进行这种

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“放血式”的跨区域指标交易。

耕地资源隐性损失严重，影响耕地稳定性和粮食安全。

一是部分地方政府认为生态文明就是简单的修建景观、造林、

铺草，在耕地甚至是永久基本农田上进行伪生态化建设。二

是在城镇化背景下，农户会选择种植经济效益更高的林业作

物，耕地“非食物化”现象明显。三是耕地撂荒问题突出。

西南山区耕地撂荒面积10%左右，西北某省永久基本农田撂

荒面积高达110万亩。耕地资源隐性损失直接威胁到我国耕

地资源的稳定性和国家粮食安全。

微观主体耕地保护行为南北错位，致使耕地粮食生产和

生态系统双重风险加剧。调研发现，南方区域耕地利用和种

粮意愿下降，导致南方粮食生产风险加剧；而在北方，农民

为了追求耕地高收益，已经放弃了种养结合的轮作、间作的

耕作方式，普遍采用大水、大肥、薄膜和农药等方式提高产

量、增加收益，导致耕地生态累积风险不断加大，表现为华

北平原地下水超采、东北黑土层变薄、西北白色薄膜污染。

相关成因分析

城市化和工业化非均衡发展，致使我国人、地、粮的空

间分化与集聚趋势加剧。一是县级层面城市扩张的动力主要

来源于农民进城的推动。为了下一代的教育和老年人的医疗

保健，很多农民愿意到县城购房。基于国际上常用人口和土

地城市化预测方法计算，我国未来约有1.4亿～2.8亿农村

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人口向城市转移，至少要占用2200万亩～4400万亩的优质

耕地资源。二是珠三角、长三角、京津冀以及成渝都市圈对

高科技人口吸引力增加，未来东北、西北、华北等区域城市

人口将向这些区域集聚，建设用地规模将继续扩张。三是基

础设施建设占用耕地趋势依然强劲。在国内发展内循环强化

的背景下，国家和省级政府都在不断加大基础设施投入力度。

新旧体制转化仍处在过渡期，耕地保护管理存在矛盾、

交叉和空白区域。2018年国务院机构改革后，对部门及相

关职责进行了调整，但是在新旧机制转化过程中，相关职能

部门在出台生态建设和耕地保护相关政策时存在有效协同

问题。由于缺乏有效政策衔接，导致管理模糊区域尚存，对

耕地非粮化、非农化、非食物化行为缺乏源头监测和过程控

制。同时，对6亿～7亿亩中低产田的质量管理方面处于空

白区域。从国家职能划分来看，自然资源管理部门重视补充

耕地质量的建设，而农业农村部门重视对集中连片、区位条

件好的耕地进行高标准农田建设。但是集中分布在我国华中、

华南、西南山地和丘陵区的中低产田质量如何提升，还需重

点考虑。事实上，耕地“粗放化”“非粮化”和撂荒现象主

要发生在这些区域的耕地上。

我国耕地保护利益协调机制尚待进一步健全。具体来说，

国家层面的利益是耕地资源安全、粮食安全和经济社会稳定，

具有全局性、长期性和稳定性特点；地方层面的利益则是推

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动地方经济快速发展，这是地方各级政府的首要和长期目标，

其耕地保护目标则具