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加强城市全生命周期管理的思考和建议

作者：余池明

来源：《城市管理与科技》2024年第01期

全生命周期管理是基于系统论、控制论、信息论的现代企业管理的理念和方法，自改革开

放以来逐步在城市建设管理领域得到应用。2023年11月，《住房城乡建设部办公厅关于开展

工程建设项目全生命周期数字化管理改革试点工作的通知》印发，决定在天津等27个地区开

展工程建设项目全生命周期数字化管理改革试点工作，加快建立工程建设项目全生命周期数据

汇聚融合、业务协同的工作机制，打通工程建设项目设计、施工、验收、运维全生命周期审批

监管数据链条，推动管理流程再造、制度重塑，形成可复制推广的管理模式、实施路径和政策

标准体系。什么是全生命周期管理，如何将全生命周期管理理念和方法贯穿于城市规划建设管

理全过程？本文从体制机制的建立和监管平台建设方面提出了建议。

全生命周期管理也被译为全寿命周期管理，是由美国学者提出的产品生命周期理论发展而

来。美国哈佛大学教授维农（RaymondVernon）于1966年5月在《经济学季刊》上发表重要

论文《产品周期中的国际投资和国际贸易》，提出了独具特色的产品生命周期理论。该理论将

产品的生命周期划为三个阶段：新产品创新（newinnovationproduct）阶段、产品成熟

（maturingproduct）阶段和产品标准化（standardizedproduct）阶段。产品的全生命周期是指

从概念设计到生产制造、流通、使用乃至废弃后回收、重用及处理处置的生命周期全过程，是

从“摇篮到再生”的闭环过程。20世纪60年代，鉴于使用费用、采购费用远大于研制费用的现

象，美国国防部提出项目全生命周期成本管理概念，力求通过研制阶段多花一点钱来节省后续

使用保障费用。从20世纪70年代开始，全生命周期管理理念被各国广泛应用于交通运输系

统、航天科技、国防建设、能源工程等各领域。全生命周期成本管理是现代管理论、系统论、

控制论和信息论与工程项目交叉融合产生的一种全新管理理念和方法，具有鲜明的全系统、全

费用、全过程等特征。

所谓全生命周期管理，就是从长期效益出发，应用一系列先进的技术手段和管理方法，统

筹规划、建设、生产、运行和退役等各环节，在确保规划合理、工程优质、生产安全、运行可

靠的前提下，以项目全生命周期的整体最优作为管理目标。

全生命周期管理方法可以广泛应用于政府投资管理，企业成本控制，建设项目管理，安全

应急防灾管理，环境影响评价等各个领域。

资产全生命周期管理包括规划设计、采购、建设、验收、交付、决算、维修维护、报废处

置等环节，因此需要针对全生命周期各环节，构建一体化的资产管理体系。全生命周期应急管

理包括预防准备、预警预测、应急响应、善后与恢复四个阶段。要准确把握风险管理的生命周

期，细化各环节、各阶段的要点和难点，尽可能地避免管理缺陷的形成，推进城市安全风险防

控工作有效落实。全生命周期成本管理强调事前规划、事中控制、事后分析考核，在产品设计

直至回收的全生命周期过程中全方位地实施各项降低成本的措施，有效地进行控制与管理。建

筑全生命周期管理是指从材料与构建生产、规划与设计、建造与运输、运行与维护直到拆除与

处理（废弃、再循环和再利用等）的全循环过程管理。

建筑全生命周期管理可以推广到整个城市基础设施的规划、建设和管理中。城市基础设施

的全生命周期管理指基础设施从规划设计到废弃处置的全过程管理，包括设施决策阶段（酝

酿、调查研究、项目建议書、可行性研究、立项批准等）、实施阶段（准备、勘察设计、施

工、竣工验收）、运营阶段（使用、维修、加固改造），一直到设施退出拆除的整个过程。城

市工作是一个系统工程。2015年12月，中央城市工作会议提出，统筹规划、建设、管理三大

环节，提高城市工作的系统性。并指出，城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结

构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面

工作。因此，将全生命周期管理理念贯彻到城市规划、建设、管理全过程，有利于提高城市工

作的系统性，完善城市基础设施体系，促进城市整体性治理，提高城市运行管理和治理效能。

我国现有的城市规划、建设、管理普遍存在缺乏整体性和系统性的问题。从过程来看，规

划、建设、管理之间存在脱节现象。从横向来看，相当一部分城市的“大城管”高位协调机制不

健全，没有发挥统筹城市管理相关部门齐抓共管的作用。城市内部各个部门之间存在着管辖范

围不明确，以及职能、职责交叉的问题，导致各个职