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土地利用总体规划的概念和特征

一、土地利用总体规划的概念

土地利用总体规划是在较长时间内、较大范围中，按照国民经济

发展需要，以及土地本身的适宜性，在时间和空间上，在国民经济各个

部门之间分配土地，并对土地的开发、利用、整治和保护进行统筹安排、

调整结构、合理布局的土地利用的战略性和控制性规划。

土地利用总体规划是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部

分，同时也是国土规划的重要专项规划之一。土地利用总体规划是各乡

人民政府贯彻执行国家的土地利用政策的重要手段，是土地利用管理工

作的“龙头”。

二、土地利用总体规划的性质

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〔〕综合性

土地利用总体规划是对标准范围内的全部土地和土地利用全过程

的总体安排。首先它涉及了国民经济的各个部门，需要综合考虑规划范

围内的全部土地，协调各部门用地矛盾，实行综合平衡，统筹安排；其

次它包括土地利用的开发、利用、整治和保护等四个方面。土地利用总

体规划不是针对某一方面的规划，而是对土地利用全部过程的综合规

划。

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〔〕长期性

土地利用总体规划是在较长时间内对土地利用的安排。涉及的年

份长，一般都在10年以上，可以展望到50年。因此土地利用总

体方案一经确定对今后10年甚至几十年的土地利用都会有很大影

响。另外，土地利用总体规划的长期性还指规划工作本身是一项

长期的工作，规划工作不能一劳永逸。随着规划的逐步实施，及

社会经济条件的变化，原来的规划就会显现出小足之处，这就需

要不断地修正、补充、检查规划方案。各乡土地管理部门应将土

地利用总体规划作为一项长期工作，成立专门机构，常抓不懈。

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〔〕战略性

由于土地利用总体规划是一项长期的、大范围的、综合性的控制

规划，所以就决定了它的战略性地位。土地利用总体规划只研究土地利

用的重大问题。如，国民经济各部门的土地结构调整、土地利用区域的

划分、骨干工程用地的布局、实现土地利用总体规划基本方针确实定等

等。

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〔〕指导性

土地利用总体规划是一项长期的、战略性的规划，它所确定的都

是土地利用的一些基本问题，具有宏观控制性，并以定性为主，定虽相

对较少，且没有具体的实施措施。所以土地利用总体规划的作用只能是

指导性的。总体规划的实现，还必须通过进一步编制土地利用中期或年

度实施计划和详细规划来实现。

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〔〕动态性

由于影响土地利用的人口、技术进步、经济社会发展等因素是不

断变化的，不可能存在一个永恒的理想的土地利用模式C土地利用总体

规划只是在一段时间内，把土地利用状态改变为更适合经济社会发展要

求的利用状态的措施之一。此外，由于总体规划是长期规划，某些因素

的变化难于预料，因此，土地利用总体规划的重点放在规划所要实现的

目标和为此而制定的政策措施上。规划方案制定后，要定期检查执行情

况，根据实践的变化情况定期修订规划，并在土地利用中短期计划中相

应调整。因此，土地利用总体规划是一个连续不断的“规划一实施一修

订一再实施”的过程。

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〔〕控制性

依照《土地管理法》的规定，各级土地利用总体规划要认真贯彻国

家有关政策和法规；下级土地利用总体规划要依据上一级土地利用总体

规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总

虽不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有虽不得

低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。土地利用总体规划实行

分级审批，一经批准，必须严格执行。

三、土地利用总体规划的体系

土地利用总体规划是一个多层次的规划体系，层次间存在互为制

约的内在联系。一般而言，土地利用总体规划是针对某一区域而编制的，

因而它的层次性也就取决于区域的层次性。

不同国家或地区在进行土地利用总体规划时有不同的区域分级方式，因

而也就有不同的土地利用总体规划层次。如，有些国家按照流域将全国

划分为几大类地区，每类地区有一个土地利用总体规