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2022年政府数字化转型研究报告数字政府的协同化分析

一、引言

(一)研究目的

近年来，世界经济复苏缓慢、自然灾害频发、多重矛盾相互交织，尤其是随着网络空间的

兴起，“物理-社会-信息”三元空间复杂性的重叠交叉，成为数字时代人类生存发展环境的

基本特征。面对激烈变化的外部环境，无论个人、组织乃至国家都无法独自地应对复杂性

跃升带来的挑战。协同发展成为在各个层次上“化简”复杂性的基本药方。同时，现代信

息技术日新月异，为经济发展和社会进步创造了新空间，也为公共治理创新提供了新方案。

世界各国纷纷通过数字政府建设，不断探索数字化时代的治理新模式，意图突破传统公共

治理瓶颈并解决新型监管难题，为实现经济发展、社会进步和政治和谐创造更多公共价值。

为总结当前我国数字政府建设和发展的实践经验，本课题组在2020年发布了“政府数字

化转型研究报告之一”《平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化》。该报告系统论述了

当前数字政府建设的“平台化”思维和方法：构建包括数据、工具和服务多个层次在内的

数字政府能力平台，推动高效化、共享化、集约化、敏捷化的数字化转型，推进提升政务

机构的政务服务能力和敏捷治理能力。目前平台化方法已经在不少地区和部门的数字政府

建设中得以应用。

在新一轮的调研中发现，协同正在成为当前数字政府建设的重点和亮点。在数字政府建设

较为先进的地区或部门，运用数字化手段促进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务协

同的工作正在如火如荼地展开，涌现出不少创新做法。这些地区和部门通过打造一体化的

数字化平台，不仅为政务机构内部的协同提供了便利，而且也为政务机构和企业、社会组

织、公众等其他主体共同推动公共治理，建立了无缝隙、敏捷化、安全性的信息通道，增

强了多元主体沟通协作的能力。

在我国数字政府顶层规划中始终强调推进跨部门政务协同。早在2002年，《国家信息化

领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中即指出要“促进业务协同、资源整合”“优先

制定业务协同、信息共享和网络与信息安全的标准”。2019年，国务院办公厅印发《国家

政务信息化项目建设管理办法》强调“推动政务信息系统跨部门跨层级互联互通、信息共

享和业务协同”。2021年发布的《“十四五”国家信息化规划》中提出，“十四五”时期要

“打造协同高效的数字政府服务体系”“推动条块政务业务协同”“深化推进‘一网通办’‘跨

省通办’‘一网统管’，畅通参与政策制定的渠道”。

(二)研究定位

为界定研究范围，须先阐明本研究报告的三个基本定位。第一，公共定位。本报告聚焦我

国在公共事务治理中的协同活动。这些协同活动，既可能发生在政务机构内部的人员、业

务、机构之间，也可能发生在政务机构与诸如企业、社会团体等非政务机构以及公众之间，

还可能发生在这些非政务机构和（或）公众相互之间，其共同特征都是围绕特定的公共事

务治理而展开。其中正式的政务机构仍然是公共事务协同的核心，其他参与者也是公共事

务协同的重要力量。需要说明的是，参与协同的行动者涉及个人和组织，为此本报告在不

需要特指的地方将统一使用“协同主体”。

第二，能力定位。虽然许多关于数字政府的理想观点，将数字化转型与治理本身的变革等

同起来，即将数字政府视为一种未来的政府形态，但是就实践而言，数字化转型是一个迭

代地解决实际问题的过程。虽然这个过程或许将最终导向理想状态，但是正如课题组之前

所指出的平台不是数字政府本身而是基于数字化技术推动“善治”的一种能力，本次报告

同样在能力的视角上理解数字化与治理协同的关系。换言之，数字化并不必然带来治理协

同方式的改变，但是可以为促进这种方式的改变提供新的能力。

第三，实践定位。本研究的目的主要是全面刻画数字化如何促进协同治理的实践特征和方

法。为此，课题组调研和研究的关注点包括五个方面。一是协同的广度，即基于开放网络

建立的协同范围。二是协同的深度，即基于智能手段深化的协同内容。三是协同的厚度，

即基于大规模数据积累的协同资源。四是协同的速度，即基于计算能力带来的协同效率。

五是协同的温度，即基于数字协同平台，助力构建共建共治共享的社会治理格局，为及时

回应和切实解决人民群众关切关注的民生问题提供能力支撑。

除本章外，本报告其他五个部分内容组织如下。第二章主要围绕数字政府的基本界定以及

协同面临的困境和原因展开。第三章从公共管理学和系统科学出发梳理与协同相关的理论

并开发了一个新的分类框架。第四章聚焦数字化赋能治理协同的方法，归纳出核心目标、

发展路径、典